日本国立大学法人治理结构改革实践

● 金子元久

2004年4月1日，日本政府公布实施了《国立大学法人法》（The NUC Law），80所国立大学成为国立大学法人。这种变革可从三个方面进行概括：政府和国立大学法人之间的契约关系、绩效评估和机构自主权以及管理层权力的增加。

政府和国立大学之间的关系

根据《国立大学法人法》，每个国立大学法人都是民法中界定的法人。作为法人，它可以起诉其他的法人，也有可能被别人起诉；它拥有作为公司资本的资产, 这些资产主要由建筑物和组建时政府捐助的土地组成；原则上，它可以借入资金、发放债券或投资其他实体，但是政府会对此行为的条件进行限制。

政府和国立大学法人之间的关系，在法律上国立大学法人独立于政府，主要由《中期（六年）目标》[Mid-Term (six year)]和相应的《中期计划》（Mid-Term Plan）调节。

根据法律规定，文部省向每个国立大学法人明确了《中期目标》，指明了六年间在提高教育和研究水平、提高机构管理效率和其他领域要实现的目标。大学应在该目标的基础上，编制实现具体目标的《中期计划》，这个计划要得到政府的许可。这项规定将赋予政府管理国立大学法人很大的权力，因此两院通过了附加条款，要求政府尊重国立大学法人的自主权。实际上，文部省要求每个国立大学法人起草《中期目标》，然后批准，对中期目标并未作实质性的修改。

在六年时间将近结束时，新设立的国立大学法人评价委员会（NUC）将在国家学位授予机构的协助下评估各项目标的实现程度。法律规定，政府应根据评估结果调查机构继续存在的需求，以及要对机构采取的必要行动。最后一项条款包含着评估结果可能与政府对机构的补贴有关。两院的附加条款再次提醒，这种机制可能导致侵犯学术自由，政府要小心谨慎。目前，还没有确定有关评价方法或评价结果方面的更多的细节内容。

在原有的体制下，国立大学的财政被视为政府预算的一部分，学费被视为财政收入。在支出方面，国立大学必须遵守资金支出的预算和各种政府规定，且大学的员工数受到政府的严格控制。另一方面，大学运行的必要费用原则上由政府承担。

《国立大学法人法》规定，国立大学法人是在财政上具有自主权的实体，拥有自己的预算。国立大学法人成立后，政府向每所大学提供一次性的补贴，没有项目类别的区分。在预算支出方面，国立大学法人拥有自主权。

随着《国立大学法人法》的公布实施，政府向国立大学法人捐赠了大部分设备、土地和建筑物。这些设备的评估价格构成了每所国立大学法人的资金。在原有体制下，某一财年的预算必须在指定年份实施，并在该财年内记账，与此相比，国立大学法人可以将余额结转至下一年。在规定的范围内，每所大学可以自由进行投资，或从政府、商业银行借款，或在政府许可的情况下发放债券。

同时，《国立大学法人法》规定， 国立大学法人的财政将按照国立大学法人《会计准则》记账，这与商业机构相似。记账采用复式记账形式，财务报告包括资产负债表、损益表、现金流量表和其他必要的报表。

法律地位和治理结构

每个国立大学法人都有一名校长、一个执行委员会、一个学术委员会、一个管理委员会和数名审计员。校长承担着决策和执行的最终权力和责任，而重要决定必须经过执行委员会审议。学术委员会根据校长的要求审议学术事务，并报告执行委员会和校长。管理委员会中超过半数的成员应从大学以外选出，他们的职责是向校长提供建议。审计员由大学选出，由文部省任命，他们直接向文部省大臣报告。

校长由校长选举委员会选出。该委员会由来自管理委员会和学术委员会的相同数量的代表组成；校长和执行委员会委员可以作为成员加入。校长由文部省大臣任命，任期期限和具体选举程序由每所大学自行决定。此外，委员会还有权通过与选举类似的程序解除校长的职务。

国立大学法人的所有学术人员、管理人员的身份都从政府雇员转变为属于其中一个国立大学法人的雇员。养老金和医疗保健基金实际上仍是政府雇员所享有的一部分福利。

对于每个国立大学法人而言，转型的首要任务是确定基本的治理结构。根据《国立大学法人法》规定，每个国立大学法人都成立了执行委员会、学术委员会和管理委员会。

执行委员会的成员数量一般是根据机构规模按政府发布的法令确定的。各项调查表明，到目前为止，绝大多数委员会成员是从教授中选择的，他们以前大多是副校长和院长。在许多大规模国立大学法人中，各委员会都包括一名非学界人士，他负责监管管理和财务事宜。多数委员会成员有副校长的头衔。

按照《国立大学法人法》规定，学术委员会主要由教职员工构成。尽管没有任何法令依据，但在大多数大学里，学术委员会的规模往往小于它所取代的大学委员会。在大部分大学中，委员会成员由教师会议选出。

每个国立大学法人对管理委员会的规模拥有自由裁量权。在大多数情况下，包括当地商业企业中的行政主管，且包含一名大众媒体成员的现象很普遍。一些国立大学法人委员会中还包含以前的政府官员。

与这些变化相关联的是教师管理委员会的转型。以前，各种管理委员会都是在大学委员会下组织的。这些由教职员工组成的委员会被授予执行各种职能的权力和责任，例如入学考试、课程调配及奖学金分配。改革后，这些委员会多数被转移到执行委员会下管理，并由指派的委员会成员担任主席。此外，一些行政管理人员成为这些委员会的成员。

校长被赋予了强大的权力，其选举过程对国立大学法人治理不仅具有象征意义而且还有实际意义。尽管《国立大学法人法》要求，应由与学术委员会和管理委员会数量相同的代表组成的校长选举委员会选出校长，它却没有规定程序和细节。由于程序设计的不同，也可能大大偏离参与式治理的传统。

事实证明，大多数国立大学法人通过使教职员工参与新的选举进程，绕过了这个硬性规定要求。在大多数情况下，校长选举委员会决定纳入“引导选票”（Reference Ballot）的步骤，个别教职员工可以对喜欢的候选人投票。候选人的选举细节和推荐选票的具体规则，依机构不同而有很大区别。

与此密切相关的是罢免校长的程序。法律规定，在对校长失去信心的极端情况下，委员会可以启动罢免校长的程序。如上所述，国立大学法人被赋予非常强大的权力——他/她没有任何监督机构，无法与由永久或内部选举成员组成的理事会或受托管理委员会相提并论。即使文部省大臣根据选举委员会的要求任命了校长，法律上可以指定监督机构，但除非出现违反法律规定的极端情况，否则文部省大臣不可能罢免校长。

由于《国立大学法人法》再次把细节处置权留给大学，因此，每所大学确立了自己的程序。但是，如果大量的教职员工要求罢免校长，那么该程序无法提供解决问题的途径。在没有任何有效的监督机构对其监督的情况下，校长在决策和执行中都发挥着强大的权力，从这种意义上讲，该问题可以归结为国立大学法人不同寻常的治理构思。这种安排源于独立机构（Independent Administrative Agency）的安排, 其宗旨是提高效率，从而实现政府设定的目标。

这个逻辑可能难以运用到长期追求一系列广泛目标的高等教育机构上。按照中期目标和评价框架，遵守中期目标的校长很可能在中期之后离开岗位。那么，他/她将不会受到有关该期间成绩评估所产生的任何惩罚或奖励。在这种意义上讲，契约没有提供正确的奖励办法。

在大学治理和学院治理之间的关系上，尽管《国立大学法人法》具体规范了大学的整体治理结构，但大学决策和学院决策之间的关系却留给大学自由处置。

大多数国立大学法人的各项安排基本上保持不变。在通常由全体学术成员参加的教师会议上作出学院一级的基本决定。每个学院的院长从教授中选出。按照这种结构，从逻辑上讲，学院作出的决定与大学的决定有可能相抵触。而且，学院的院长开展工作，而不是大学一级管理层的成员。实际上，几乎所有的国立大学法人都保留有院长会议，尽管它们在正规的组织中缺乏明确地位，但却是管理整所大学的一个重要工具。

从上述讨论中可以看出，法人组织在国立大学的运营方式上推行了一系列积极的变革，但仍存在三个主要的问题：

第一，评价工具及与奖励挂钩。从上述讨论中可以清楚地看出，大学的发展严重依赖关于实现起初指定的各项目标的评估。通过评价活动，为每所国立大学法人得出综合指数，然后通过一个公式把综合指数转换为奖励/处罚金额。该公式由文部省确定。表1显示的是位列十佳和十劣的国立大学法人名称、相应的综合指数值和奖励或处罚金额占政府补贴总额的百分比。数据表明，奈良先端科学技术大学院获得的综合指数是70.00, 所给予的额外补贴为政府总补贴的0.419%；而弘前大学所得指数最低，它们的政府补贴将被缩减0.417 %。

但总体上看，评估对财务影响不大。奖励或处罚几乎在0.5%左右，占政府补贴的1/200。从绝对数字来看，任一大学的最大变化大约为2000万日元（约合25万美元）。而且，对于处于中间位置的大约一半的国立大学法人而言，该百分比大约为0.1%。

表1 综合指数和财务奖励/处罚在总补贴中的占比

第二，管理效力。通过推行《国立大学法人法》，治理结构有了很大变革，从而增强了赋予高层管理人员尤其是校长和委员会成员的权力。

2006年，正值组建法人两年之际，在国立大学法人的校长中进行了一次有关组建法人效果的意见调查。95%的高层官员认为组建法人在提高管理效率方面具有积极的作用。他们还认为，组建法人对提高每个大学的独特性、组织活力有着积极的影响。

不过，在对研究或教育水平的影响方面，增加赋予高层管理人员权力的实际效果并不明朗。国立大学财务经营中心进行的调查表明，中央管理部门所保留的预算额总体上大幅增加。尚不清楚花费了多少预算，用于转变内部资源分配格局的资金再分配。

资源分配中缺乏积极的变革与大学中权力的形成有关。《国立大学法人法》规定，校长应由教职员工代表和非教职员工组成的选举委员会选出。东北大学董事会在2005年初决定，下任校长将由校长选举委员会选出，不允许教职员工直接参与。大多数国立大学法人仍通过教职人员和管理人员参与的普选选举校长。

这表明教职员工中存在着参与校长选举的强烈信念。人们可能会认为，如果由教职员工选出，那么校长将很难发起可能会违背教职员工利益的改革。

第三，行政效率。从这个角度看，组建法人似乎并未达到预期效果，而且产生了负面的影响。2001年春，对管理人员进行的一次调查发现，在评价对管理和资源使用效率的影响方面，超过半数的受访者不同意组建法人使管理更加高效的说法；大约一半的受访者认为，附有具体目标和成绩评价的计划没有发挥作用。另一方面，他们认为，组建法人实际上大大增加了工作量。绝大多数管理人员认同工作量在组建法人后有所增加的说法。这次调查是在法人组建后六年进行的，不能认为受访者的回应反映了暂时存在的问题。人们可能会怀疑结果显示的内容，尽管推行了新的管理控制计划，法人组建之前的各种做法和规章却仍然存在。在这些情况下，管理人员不得不同时按照两套规则开展工作。因此，履行各种规章和管理规定是行政管理的重要工作。另一方面，被分配到“学术事务和学生服务”岗位的人员比例仅为私立机构相应人数的一半。显然，组建法人尚未在加强对教育和研究的行政支持方面取得成功。