决策同心圆：关于规范大学“党政关系”的一个建议

● 朱光磊 于 洋

（作者系南开大学副校长、教授；南开大学讲师）

一、问题的提出

20世纪90年代以来，中国高等教育发展取得了历史性突破，办学规模迅速扩大，在“211工程”和“985工程”的推动下，整体建设水平迈上了新台阶，但大学①内部治理结构的改革进展缓慢。一个基本事实是，迄今为止有关大学的种种改革，大多只涉及到了一些外围问题，如师资制度、科研管理制度、费用分担、学生就业、后勤社会化等。最核心的两个关系，大学与政府之间的关系，大学中的政治、行政和学术诸重要系统之间的关系，显然没有理顺，远未达到通过系统改革逐步建立合理的大学制度的程度。这在一个拥有几千所大学、正在谋求建设一大批高水平大学的国家，是不可想象的，而且很可能成为中国大学进一步提升水平的瓶颈。目前，建设现代大学制度已成为新时期高等教育进一步改革发展的必然要求。

那么，在中国，建立现代大学制度的核心问题是什么呢？袁贵仁指出，“现代大学制度的核心是在政府的宏观调控下，大学面向社会，依法自主办学，实行民主管理。建立现代大学制度就是要全面理解和把握大学作为法人实体和办学主体所应具有的权力和责任。”②这是正确的分析，但也是比较原则的分析。其实，从大学内部权力结构的角度看，在中国建立现代大学制度的微观基础，是规范大学内各权力系统之间的关系，而其事实上的核心环节，是如何实现在党委领导下的校长负责制的框架内来完善大学的内部治理结构。现实中许多主要问题的真正解决，协调有序的大学治理机制的真正建立，离开对大学“党政关系”的探讨，是不现实的。这也正是中国大学中的“党政关系”问题历来格外引人关注的关键原因。

目前，关于加强大学领导体制建设的研究成果不少，但多是集中于加强和改善党的领导，或者是基于“党政分工”这一传统视角展开的。有些分析，大多是从“党政分工”或“党政分开”的角度展开的，甚至把学校党委和校长的关系解释为“虚”和“实”的关系。虽然，这些分析提出了现存的某些问题，但并未厘清问题的本质。在大学内部治理结构改革的框架下对这个问题进行研究，将为中国建立现代大学制度探索提供新的视角。

二、党政关系：中国大学内部治理结构中的核心关系

正确处理党政关系是中国政治生活中最为重要的主题之一。新中国成立以来，中国的各种政治关系和较为重要的政治现象，都在一定程度上包含着“党政关系”的因素。在中国，任何改革和发展，试图回避或绕开党政关系都是不可能的。③邓小平早就明确指出，“改革的内容，首先要党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”。④党政关系在中国大学各种关系当中的核心地位，主要体现在以下四个方面：

1.事业单位是中国大学的根本性质

事业单位是现代中国特有的社会组织方式，它的形成与中国政治体制发展密切相连，是长期实行以政府行政主导的计划经济管理体制下的组织产物，实际上是政府机关在其专业领域内的延伸。中国大学作为事业单位的重要组成部分，根据政府指令性计划，由政府开办、政府部门管理、财政统一供给。虽然，改革开放以来，中国已经由计划经济体制转变为社会主义市场经济体制，大学与政府脱轨、实行办学体制改革的呼声日渐高涨，但到目前为止，大学作为事业单位的根本性质没有发生变化。在机构设置和管理模式上，中国的大学与政权组织“职责同构”，有与政权组织相对应的所谓行政级别，建立有系统的中共党组织、共青团组织，有些还设有民主党派的基层组织。当然，也需要指出，中国的大学围绕党政机关运作，提供公共服务，但也不宜把这方面的属性不恰当地扩大，因为大学确实不掌握公权力，在运作上的区别也在扩大。

2.党委领导下的校长负责制是中国大学的领导制度

《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高教法》）规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。”《中国共产党普通高等学校基层工作组织条例》规定，“高等学校实行党委领导下的校长负责制。校党委统一领导学校工作，支持校长按照《中华人民共和国教育法》的规定积极主动、独立负责地开展工作。”党委领导下的校长负责制，是经过长期探索并由法律法规确认的制度性构架，其实质是确立党委在高校的核心领导地位，同时充分发挥校长在学校的重要作用，是一种“党政结合”的领导方式。

3.党委领导作为大学政治权力的集中体现，具有全局性特征

就大学管理体制而言，“党政关系”中的“党”是一个专有的概念，即中共党委。“政”则有着多种含义，宏观意义上，涵盖了校长及其领导的行政系统、学术组织、群众组织等学校内部治理结构中的各个主体和教学、科研、学生等学校工作的主要方面；微观意义上，仅指校长及其领导下的行政系统。这就决定了大学的“党政关系”不是一种单一的关系，而是一系列或者说是一组关系。也正是在这个意义上，形成了党委对大学的全局性领导格局，构成了党政关系在大学内部各种关系中的核心地位。

4.党委在大学内部治理过程中的关键作用：意见综合与宏观决策

就大学内部治理过程而言，党委的作用主要是意见综合与宏观决策，可以把与大学内部治理相关的事件、关系、变化、规范、程序等一系列内容，通过意见表达、意见综合、决策、决策的施行、信息传输、监督等串联起来，然后在此基础上，从动态角度来分析大学内部治理结构运行过程。

在大学内部治理过程的各个环节上，党委所发挥的作用是不同的。党委的重要工作任务就是支持和鼓励大学中的各个利益主体充分表达意见，总结和概括师生员工的意见和要求。需要特别指出的是，意见综合是大学内部治理过程中较为关键的环节，也是长期以来在具体实践中较为薄弱的环节。在工作相对规范的情况下，党委的工作部门和党委所影响的群众组织会按照既定的方式，对各个利益主体所表达的意见进行科学地汇集，并将有代表性的意见、诉求转化为一致或较为一致的决策选择，为党委常委会和校长办公会的决策做准备。也就是说，党委在意见综合中发挥了主导作用，在决策中发挥核心作用，决策的实施主要应是校长领导的行政系统的任务。在实行董事会负责制的民办大学等，党委主要是在治理过程中发挥保障和监督作用。需要承认，一部分学校在这个过程中，没有能够做到在上述工作环节中的合理递进，不够规范。

由上述四方面可以看出，大学中的党政关系问题，是研究大学内部治理结构问题过程中无法回避的一个核心问题。普通高等学校党委领导下的校长负责制是中国大学在几十年探索的情况下所选择的一种相对合理的治理结构。学校党委既是党的组织，实际上也相当于学校的权力机构，比如现在的党委常委会，在一定程度上，发挥着学校理事会的作用。党委负责“三重一大”，即起着相当于西方国家公立大学理事会的作用；校长系统则负责施政、执行以及担负着学校具体工作含义上的一些决策工作。

因此，试图否定党委的作用，在政治上是错误的，在现实上是有害的。当然，在事业单位改革和建立现代大学制度的大背景下，需要在理事会与党委会（常委会）之间建立起某种适当的制度性联系，才能使真正符合国情的大学内部治理结构有效构建起来，进而为高等教育改革找到“突破口”。

三、中国大学党政关系中存在的主要问题

目前中国大学的党政关系，很大程度上仍未能摆脱计划经济的影响，距离符合现代大学制度要求的、规范的党政关系还有差距。存在的问题主要体现在以下几个方面：

1.事业单位属性定位不清

一方面，大学目前的管理体制和运行机制仍然基本参照政府体系；另一方面，如果细分，大学在事业单位中属于公益二类，这就意味着大学应在政府的宏观管理下，具有一定程度的自主权。这两方面之间必然产生矛盾。大学作为公益二类事业单位，注定不能照搬政府的管理模式。目前，这个问题还没有引起足够重视。

2.党委与校长的法律关系需要进一步明确

一方面，根据《高教法》规定，现行大学领导体制是党委领导下的校长负责制，党委班子作为大学的政治领导核心，掌握着法律赋予的学校最高政治权力，显然是以“集体形式”出现的学校的“第一把手”；另一方面，《高教法》又规定，校长作为“高等学校的法定代表人”，即高等学校事业单位的法人代表，是“全面负责”学校工作的第一责任人，掌握着法律赋予的学校法人权力，也是“第一把手”。可以看出，以上规定只是给出了原则性的、方向性的要求，缺少严格的权力界定及其运作的程序性规定。由于法律规范的缺位，使得党委的“统一领导”和校长的“全面负责”经常会在实际工作中处于一种“平行”状态；另一些时候则表现为根据党委或校长在具体环境或者具体工作中的特殊情况而产生的其他非正常模式，如当党委处于“强势”而校长相对“弱势”时的“以党代政”，或者当校长处于“强势”而党委处于“弱势”的“以政代党”等。

3.党委与校长授权关系不清

政府权力直接介入的最主要方式之一就是通过“任命大学主要领导人（党委书记与校长）实现对大学的政治与行政领导”。⑤但是在具体制度设计中，由于操作程序非科学化，党委领导权和校长的执行权并不能保障到位。尤其是在确定校长人选任免的这一事关大学核心权力的程序规定中，缺少了体现高校党委领导权威的关键环节，直接导致大学内部党政权力的授权关系不清，党委授权成为空谈，领导职权无法得到制度保障。特别是“空降校长”，工作很不容易，只有自身确实极其优秀和付出格外的努力才能较好地进入工作状态。

4.党政职能划分不明

党委班子和校长都是学校的主要负责人，对学校改革、发展和稳定共同负有重要责任，这一责任直接体现在对于重大问题的决策上。实践探索证明，“党政分工”并不是一种科学的工作思路，但时至今日大学仍然无法摆脱党委与校长通过“分工”推动工作的模式，从而造成了不同程度的“交叉区域”或“真空区域”。两个“区域”的存在，必然会造成党委（书记）与校长之间的混乱不清，造成“党”和“政”之间在职责和载体上的混乱不清，使党委与行政系统总是处于角色上“无限接近”⑥和人际关系上“非常敏感”的境地。

5.内部治理过程中的意见综合环节缺位

意见表达和意见综合是大学内部治理过程的开端。意见表达是大学各个利益主体自身天然具有的基本需求与能力，大学作为知识分子和青年学生的“领地”，从来都不缺乏意见表达的意愿和渠道，工作已经基本进入正规，运作已经较为充分。但是，意见综合过程，中国大学多年来始终没有找到通畅、合理的路径。例如，行政权力与学术权力之间的矛盾，作为大学内最为关键的一对矛盾关系，其焦点一方面表现为行政权力对学术权力的侵蚀，另一方面则体现为学术权力在意见综合过程中的松散特征和经常性的“专业分歧”。在涉及学校重大学术问题的决策产生过程中，往往只能看到党委或校长最终做出了何种决策，而学术委员会在这一过程中何时发挥作用、作用程度如何，人们往往不得而知。造成这种情况的直接原因在于意见综合环节的缺位。党委作为决策的主体，多少存在“越位”的问题，但党委作为意见综合的主体，应当说没能起到应有的作用。由于这一环节的缺失，决策前的综合酝酿过程往往成为空中楼阁，各方利益主体的诸多诉求在多大程度上能够成为校方决策的备选基础，带有很大的不确定性。这样，决策过程往往被人们看作是党委的“权力禁区”，即使进入改革时代以后，事实已经远非如此，但是很容易给外界造成这样的印象。这也必然会在校内给学校的决策工作带来了直接的压力，也可能给其后的决策执行造成不利的影响。

四、实现大学“党政关系规范化”应遵循的基本原则

在探索如何规范大学党政关系问题上，应从中国和中国高等教育的现实情况出发，在现行制度和法律框架体系内，在广泛借鉴高等教育发达国家大学内部治理结构实践经验的基础上，走出一条符合国情的改革之路。在规范大学党政关系的过程中，要注意遵循以下两条原则：

1.有利于加强和改善党的领导

加强和改善党的领导，是规范党政关系的前提。新中国六十多年来的党政关系实践已经证明，以党代政、以党代法，必然会削弱党的领导，而按照正确的原则实现党政关系规范化，不仅不会削弱党的领导，反而会起到加强和改进的积极作用。党的领导、党组织的领导作用、党对干部的领导权力，并不是一回事。⑦不规范的党政关系，包括赋予党委及党的干部超越制度设计范围的权限，表面上看似乎强化了党组织的权力，实际起到的效果恰恰相反，造成了“党”和“政”在职能和载体上混乱不清，使大学内部治理结构中各方利益主体之间的关系在实际运作过程中发生紊乱，并有可能将党的组织置于矛盾焦点的位置。因此，大学党政关系的规范化，必须以有利于加强和改善党的领导作为根本出发点。

2.注意遵循大学组织结构和组织管理的内在规律

任何类型的组织都具有符合其自身特点的组织结构和组织管理的内在规律。大学的组织结构和组织管理需要遵循高等教育发展的内在规律。高等教育具有人本性和学术性两种属性，正如伯顿·克拉克所说：“当我们把目光投向高等教育的生产车间时，我们所看到的是一群群研究一门门知识的专业学者，这种一门门的知识称作‘学科’，而组织正是围绕着这些学科确立起来的。”⑧改革开放以来，在大学治理结构层面，计划经济体制的痕迹依然明显，大学组织结构和管理方面仍然是政权机关的延伸。大学党政关系的规范化，需要充分注意和尊重高等教育特有的学术属性和知识生产、科技创新的特点，注意它与国外在学术上的普遍联系，管理上的弹性应比较大一些，沿用旧习、完全照搬政府规范党政关系的路子效果不可能好。

五、对策建议：建立“决策同心圆”体系

从上述的分析可以看出，中国大学的治理结构和基本运作过程，一方面与西方国家大学的理事会制或校长负责制差别较大，一方面也要看到，经过改革开放三十多年的建设，中国大学治理结构的基本要素已经基本具备了，只是有些要素比较“虚”，彼此的制度性连接不顺。应该看到，党委领导下的校长负责制，是基本适应中国现实情况的制度安排，但需要解决若干结构性和操作性的问题，其重点应是以规范党委常委会（全委会）在大学内部治理过程中所发挥的具体作用，通过有针对性的调整，实现与改革后的事业单位法人治理结构的平顺对接。

（一）建立以“党委决策同心圆”为核心的大学理事会

1.建立“意见综合—决策”综合型的大学理事会。大学党委要立足于意见综合环节发挥主体作用和在决策过程中发挥核心作用。如果说意见表达可以在各个利益主体内部完成，那么意见综合则必需有一个可供各个利益主体进行沟通的渠道和进行博弈的平台。因此，建立具有“意见综合—决策”综合型的大学理事会是一个符合意见综合客观需要的理想选择。理事会的构成应是多元化的，包含大学内部各方利益主体的代表以及社会利益相关者的代表。多元化主体本身就意味着大学内各个利益主体在经过意见表达后，可以通过其在理事会内的代表参与到意见综合的过程中，力求将本利益主体的意见表达上升为理事会层面的决策选择。因此，这一过程可以说既是意见综合的初次过程，在某种意义上也是意见表达的二次过程。同时，意见综合不是决策。一个利益主体所表达的意愿倘若进入综合阶段，那么这种意见表达活动就基本已“接近”决策，但需要注意的是，这仅仅是为决策提供了若干选择之一，而不是直接作为决策的产生。但从另一个角度来讲，决策选择的产生，就意味着决策程序的“激活”。

2.理事会核心：党委决策同心圆。如果说理事会的建立是实现大学党政关系规范化的一个策略选择，那么这个选择必须遵循有利于加强和改善党的领导这一基本原则。因此，这一策略选择的核心内容必然是如何确保其充分体现“党委领导下的校长负责制”，并能够切实加强和改善党的领导。本着这一原则，“党委决策同心圆”制度总体上应包含如下内容：

第一，党委常委会（全委会）组成人员整体进入理事会，并在理事会中过半数，以体现党委对于理事会的政治领导和决策核心作用。第二，党委书记应兼任理事长，全面负责理事会各项工作；校长应担任理事会副理事长。第三，在确定理事会总席位和党委委员所占席位数量和比例基础上，其余席位应由校学术委员会、教代会、学生会、研究生会的代表和一定数量的社会人士代表担任，上级教育主管部门和地方政府可视情况委派理事和独立理事。第四，校学术委员会的代表席位，应较党委常委会席位之外的其他成员席位有数量上的优势并享有特殊提案权。第五，理事会职权应包含两大类：在意见综合基础上提出决策备选方案、决策制定。第六，理事会应接受上级教育主管部门或地方政府的行政领导。第七，校长领导的行政系统是理事会所做决策的执行机构。第八，在理事会运行，特别是在表决过程中，党委常委应无条件履行党委常委会（全委会）的决议。

3.需要进一步明确的几个问题。第一，党委作为理事会的“内核”，主要任务是把握学校的政治方向，在重大问题的决策中，党员干部在理事会中应是“一个声音”；同时，在理事会中加强党的领导能力，通过党的自身建设来实现能力提升，党要培养自己的力量进入学术委员会、学生会、教代会，进而努力使自己的优秀成员作为各个利益主体的代表进入理事会，成为既表达正确意见诉求又确保正确政治方向的合格的理事会成员。

第二，通过以党委为核心的理事会设置，能够有效地突显出理事会与校长的关系。学校党委和校长，他们所管理、服务、保障的对象或事项基本相同，不是所谓“分工”关系，而是大学内部治理结构中的不同层次关系。一方面，党委书记担任理事长的设计，能够更加清楚地勾勒出党委书记作为党委主要负责人在意见综合和决策过程中所应发挥的总体协调作用，党委书记应学会如何担任“董事长”角色；另一方面，凡是理事会做出的决策，校长及其行政系统均可以“事无巨细”地进行“二次决策”，但其中的区别在于，理事会的决策是“应该做什么”，而校长的决策则是“怎样去做”。

第三，在多元化的理事会成员构成当中，应适当增加学术委员会的话语权比重，充分发挥其在学术问题方面的重要决策咨询和辅助作用，体现“教授治学”的理念，尊重高等教育客观规律；同时，为了有利于发挥学术委员会的作用，建议由校长兼任学术委员会主任。

（二）调整和改进大学内部治理结构中的其他内容

1.校长产生制度改革。校长由上级党委考察和政府任命的制度，很大程度上已经不符合法人治理结构的要求。为厘清授权关系，校长应由理事会产生，对理事会负责；在过渡期，可以由理事会推荐，上级党委考察和政府任命；待条件成熟时，可以在理事会的框架下，校长经由教授中普选产生。校长根据有关规定和党组织的考察结果，向理事会和上级党委提名副校长人选。

2.在确保党的建设工作独立开展的基础上，应对党政职能部门中职能重叠、交叉的部门进行合署办公改革探索。如党委学工部和学校学生工作办公室“两个班子一块牌子”，纪律检查委员会和监察室实行合署办公，都已取得了良好效果。组织部与人事部门也可以在充分整合的基础上合署办公，并将管理权交由校长在党委（理事会）的领导下统一负责。

3.采取多种途径，进一步探索监督机制的完善。可以采取教育主管部门或政府派出独立监事制度，同时辅以政府委派总会计师制度等，并邀请社会人士出任理事。

附：新型中国大学内部治理结构中的党政关系结构图