转型期和国际化时代下的大学治理

● 大卫·阿夏里纳

什么是大学治理

治理是一个多维概念。高等教育治理结构可以分为三大类，因国家管制程度不同而有所不同，不同地区差异性很大：欧洲大陆的国家管制通常非常强大，英国教师公会的权力大于国家，在美国则是由受托人和行政人员负责管制，政府作用甚微。

虽然没有针对治理的单一定义，大学自治被广泛视为治理的主要内容。不断加强的自治成为全球治理改革的主导趋势。

实际上，更多的自治权有助于大学构建更具效率的决策机构。通常情况下，近期的治理改革涉及选举产生的合议机构向被任命的管理人员和利益相关方代表移交责任。因此，决策结构和过程变得更具有层次。在决策结构中引入或增加外部支持者通常被视为改善大学与公众之间联系的方式。这也反映了对学者在现代世界管理大学的能力的日益关注。

自治这一概念本身一直在改变，教科文组织1997年明确的定义和欧洲大学协会在2007年所制定的定义说明了对自治的看法是如何变化的。见表1。

赋予大学更多的自治权需要从国家直接调控模式转变为旨在尽量减少日常监管的新制度。所谓“评估状态”（Evaluative State）的出现，通过质量保证、认证和竞争性拨款促成了新的监管方式得到更多地使用。

建立自治实体可能需要立法改革，包括大学的法律地位从国家机构转变为自治的公共或非营利企业实体。丹麦的大学已成为自治公共机构，日本已把大学转变为更具企业性质的机构。赋予大学独立法律地位通常被视为有效自治的前提。一旦大学得到独立法律地位，它们便对其运营和教育服务提供负有法律责任，因此，应该对教育结果负责。

表1 对高等教育机构自治的不同认识

问责制与更大的自治权密切关联。大学须证明其公共资源支出合理并报账。

在大学享有独立法律地位的大部分国家，权力属于治理委员会。此类委员会的结构及其决策过程十分重要，主要是由于遴选成员的标准。为促进机构的民主治理，委员会应包括各种利益相关方，包括职工、学生和外部社区成员。基于委员会的治理模式有助于确保机构的反应能力。

联合国教科文组织1997年《关于高等教育教学人员地位的建议》确认了学术自由的原则。实施《关于教学人员的建议书》的专家委员会负责该文书的监测与执行工作。在欧洲，欧洲理事会通过《学术自由和大学自治建议》，制定了新的规定。

尽管在最近几年进行了改革，但在大多数体系中，机构自治仍被控制在一定限度内。特别是，通常不允许大学自由变更学费、借款，或拥有诸如岛屿和建筑等大规模资产。

依照最纯粹的自治模式，大学将能够：借款和筹款、拥有学校建筑物和其他资产、完全掌管学校预算、规定行政和管理规则及程序、雇用并解雇包括教职人员在内的工作人员、规定薪酬水平和非薪金福利、控制录取标准、设定学费以及规定课程和学位。

人力资源管理是机构自治的主要组成部分。许多政策有意将普通公务人员转变为专职大学员工。澳大利亚、加拿大、英国、美国和日本等国的大学就是这样。在这些国家，2004年实施的“合并”改革使得之前国立大学的工作人员成为了大学雇员。

赋予大学更多自治权的努力通常可以追溯至与教育服务提供或教育效果有关的问题。举例来说，僵化的政府调控通常可以解释为何许多大学对于环境变化和社会需求反应缓慢。作为回应，许多大学进行了旨在使大学治理现代化的改革，通过分权以使机构更加灵活敏捷。此类举措将有助于大学更好地参与国际竞争。澳大利亚、丹麦、芬兰、法国、德国、日本、荷兰和葡萄牙等国于近期推行了本着这一精神的改革。

自治的另一动机源自“决策过程应更接近那些将受决定影响的人群”这一理念。自治也被视为促进为取代官僚政府机构颁布的传统法令而做出的自下而上的方法和大学战略规划的必要条件。

大学治理的重要性及其与质量和表现的联系导致基准评估（Benchmarking）受到越来越多的重视。尤其是现在，教育的供应和需求日益国际化。近年已采取若干措施对大学治理进行基准评估。欧洲大学协会的自治分数卡、经合组织治理方针以及世界银行制订的筛分卡均为评估高等教育的治理工作提供了不同方法。基准评估的趋势可以促进各机构间的竞争。

关于高等教育体系转型如何受到多种因素的综合驱动，欧洲提供了很好的例证。在全球化及新兴经济体的竞争日益激烈的背景下，欧洲各国在《里斯本议程》中表述了共同愿景和战略。通过认识到大学是创建知识社会过程中必不可少的环节，这一综合框架寻求恢复经济竞争力和社会凝聚力。在全球竞争的时代，大学间互相竞争，大多数欧洲改革议程侧重于将借鉴企业部门的原则及结构。就此而言，赋予大学更多的自治权预计将增强大学制定战略教育愿景的能力，提升研究和创新，并加强大学与更广泛社会的联系及合作。例如，大学—产业合作。

博洛尼亚进程①（1999年-2009年）2010年成功地建立了欧洲高等教育区（欧洲高教区)，学生和教学人员在区内可以自由流动。因此，欧洲高等教育体系变得更加透明，更具可比性。高等教育规范为学士、硕士和博士三类周期结构，在这一点上，已经实现了博洛尼亚进程的目标。除了这种结构改革，欧洲高教区重述了大学治理的核心原则及价值，并就与机构自治、学术自由和社会平等有关的议题沟通。有用于衡量建立区域高等教育区进程的明确规定的目标。例如，欧洲高教区成立后到2020年，至少有20%的学生在其他欧洲国家入学就读。

虽然总的趋势有利于更多的自治权，但根据具体情况和模式，总体趋势会发生变化。在机构自治程度偏低的国家，例如大多数欧洲大陆国家和许多亚洲国家（比如日本），大学承担责任增加的趋势明显。相反，在大学已具有相当自治权的地方，诸如美国，正在做出努力使监管框架落实到位，从而确保高等教育与更广泛的政治问题和目标间具有更好的一致性。

作为一种全球性趋势，国家治理和学术自治对立的双模式不再有效。随着新的参与者出现，尤其是质量保证机构，治理安排的复杂性更为显著，并更加多元化。事实上，治理和质量保证之间的关系越来越紧密。

质量保证是治理的主要形式

随着高等教育扩张并日益多元化，质量保证成为高校和政府关注的主要问题。质量保证是指高等教育质量持续的评估和提高，包括评价、监测、保证、维持和改进过程。

对质量保证的关注，由若干关键因素导致：首先，随着高等教育大众化的发展，出现了更为多元化的教育提供机构，建立了不同类型的机构及不同时长的研究方案，教学服务模式也各不相同。与不断增长的需求有关的另一现象是私立教育机构（包括营利机构）的快速增长。其次，在许多国家，毕业生失业和就业不充分问题被视为高等教育教学质量低下的表现。将高等教育和劳动力市场趋势之间脱节的认识与内部动态结合在一起，促使政府更加重视构建质量保证机制或建立质量保证机构。

政府改革赋予大学更多的自治权，通常促成了对新的质量保证的需求。此外，除了国内高等教育体系的转型，高等教育和劳动力市场的日益国际化对质量保证也提出了严峻挑战。跨境学习和学习者的增加体现了高等教育领域的重大变革。跨境高等教育使得该体系的管理和对其质量的监控变得更为困难。为此，联合国教科文组织与英联邦各国学习共同体联合制订了关于高等教育开发教育资源的指导方针。

虽然质量保证的需求被广泛认可，但它是否应采取并设定为制度的方式颇具争议。然而，围绕确保高等教育方法的核心要素已出现了一些共识，其中包括设置半自治机构（缓冲机构），明确规定标准，在大学内引入自我评估。

质量保证的发展趋势

· 工作人员、学生和教育社区所有成员的作用日益被视为在高等教育机构内建立更健全质量文化的关键因素。发展此类文化需要时间和精力，因为它与价值观、信仰、思维方式和文化要素密切相关。

· 高等教育机构正在开发一种更好、更有效的数据和信息使用方法，以促进所有利益相关方的参与，并促成战略管理和持续改进。同时，发展针对机构内不同群体的明确反馈循环导致了更大的凝聚力。

· 内部质量保证进程被纳入一个复杂的环境内，其中包括外部法规、财务限制、高等教育领域的其他发展以及社区本身。

质量保证能力全球倡议

世界银行和联合国教科文组织结成伙伴关系以支持质量保证能力全球倡议（GIQAC），该倡议旨在为发展中国家和转型国家的高等教育质量保证能力建设提供帮助。GIQAC的主要发展目标是通过促进全球和区域知识共享，比如有关“外部和内部质量保证机构”的区域讲习班和培训；有关“质量保证机构和高等教育机构治理和领导能力”的次区域讲习班，在世界各地进行高等教育有效质量保证能力建设。

GIQAC的成员包括七个区域网络：

AfriQAN-非洲质量保证网络

ANQAHE-阿拉伯高等教育质量保证网络

APQN-亚太质量网络

CANQATE-加勒比地区高等教育质量保证网络

ENQA-欧洲高等教育质量保证协会

INQAAHE-高等教育质量保证机构国际网络

RIACES-伊比利亚美洲地区高等教育质量保证网络

GIQAC提供的能力建设活动包括：

（1）以多种语言设立有关质量保证做法资料的国际信息交换场所，包括公布、储存和传播最新信息；

（2）开发其他基于互联网的质量保证知识共享和能力建设工具；

（3）设立全球工作组以就关键问题进行讨论并共享信息；

（4）提高质量保证能力的区域研讨会；

（5）针对缺乏质量保证体系及未加入任何现有质量保证网络的国家开展政策对话；

（6）在发展中国家培训外部评审员，用于在其所在国从事质量保证实践；

（7）质量保证专家组的国际人员交流，从而提供并获得技术援助以构建发展中国家的质量保证能力。

跨境高等教育对质量保证的影响

在国外学习的学生往往对改善其母国的高等教育体系具有积极作用。新观念和思维模式的引入可对“输出国”人类、社会、经济和文化的发展做出显著贡献。因此，也需要用新形式的质量保证来检验国际和国内机构。

在一些国家，虽然针对质量保证、认证和资格认定的国家框架涉及了跨境教育，但它们多半仍不适用于解决这一挑战。此外，缺乏在国际层面协调各项举措的全面框架，使一些跨境高等教育机构不受任何质量保证和认证框架的制约。这反过来使学生和其他利益相关方面临着教育供应质量低和各类不好的教育提供机构的风险。

现有质量保证和认证体系面临的挑战是制订适当的程序和制度，以便同时覆盖国内外供应者和项目。该举措将使利益最大化并限制高等教育国际化的潜在弊端。同时，跨境学生、教学人员、研究者和教授人数的增长，使有关学历和专业资格认定的问题被提上了国际合作议程。

联合国教科文组织承认外国学历区域公约促进了学习者和教学人员的跨境流动，迄今已有世界各地的超过一百个成员国批准了这一公约。公约的主要目的是通过更好地确保各国间互相承认学位和学历来促进高等教育领域的国际合作，减少教师和学生流动的障碍。该公约的价值和使用的核心是建立完善的国家质量保证措施并监测高等教育体系程序。为了保证针对性和相关性，公约不断更新，以反映最新的趋势和问题。

2002年联合国教科文组织高等教育质量保证、认证和资格承认全球论坛明确呼吁修订资格承认公约以回应解决跨境教育供应问题的新需求，同时制订一些针对跨境高等教育供应的国际标准。

另一个影响跨境质量保证的问题是，大多数保证模式均是基于国家对教育体系的理解。为克服这些缺点并提供一些指导原则，联合国教科文组织和经合组织于2006年制订了《教科文组织/经合组织跨境高等教育质量保证指导方针》，为政府、跨境教育提供者、学生团体、质量保证和认证机构、承认机构和专业机构这六大利益相关团体提供了具体意见，具体包括：政府鼓励为有意在其境内运营的跨境高等教育提供者建立综合、公正和透明的注册和/或许可制度；高等教育机构确保其在国内外的方案具有同等质量，它们考虑到了运营所在国的文化和语言的敏感性。对这一努力的承诺最好应予以公布；质量保证和认证机构承认并检查跨境教育提供者。这意味着对评估准则的评价和报告，确保标准和进程透明、一致并且适当。这也意味着考虑到不同国家高等教育体系的结构与范围，以及其对非国内学生需求的适应能力；在全部利益相关方（包括大学）之间增加有关指导方针的知识并加强应用可以有助于跨国高等教育提供者的质量监测和信任建设。

经修订的《亚洲和太平洋地区承认高等教育学历、文凭与学位的地区公约》

该公约又被称作《东京公约》，签订于2011年，中华人民共和国是创始缔约国，为了对高等教育机构运行环境的变化做出反应，该公约也做出了一些更改。这些变化包括（1）根据透明、连贯和可靠的程序，通过在合理的时间限制内使毕业生有权公平获得学历承认，将重点转移为在承认过程中对毕业生的支持；（2）更有力地声明了除非能出具实质性差异，应给予学历承认的原则；（3）强调信息和联网的重要性，特别是通过国家信息中心；（4）作为额外手段，对诸如关于新生问题的良好实践指南、建议和协议的非约束性方法予以承认。