建立健全公益机构法人治理结构是一项重大制度创新

● 张崇和

近年来，世界经济格局正在发生广泛而深刻的变化。国际金融危机影响深远，世界经济增长速度减缓，全球需求结构进入新的调整期。面对复杂的国际经济环境，中国政府牢牢把握科学发展的主题，以加快转变经济发展方式为主线，把经济结构战略性调整作为主攻方向，构建扩大内需的长效机制，促进经济社会全面协调可持续发展。大力发展社会事业，保障和改善民生，是调整经济结构的重要方面，更是加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。当前，以服务民生为导向的科技事业取得前所未有的发展，以促进公平为重点、提高质量为核心的基本公共教育已经全面普及，适应广大公民多样化需求的基本公共文化服务覆盖城乡，体现保基本、强基层、建机制、可持续的基本公共医疗服务已经惠及全体民众。

为进一步推动社会事业发展，满足公众公益服务需求，中国政府作出分类推进事业单位改革的重大战略决策，对公益机构改革和发展进行了总体规划和顶层设计。中国公益机构改革的目的是促进发展，核心是体制机制创新。建立健全法人治理结构是中国公益机构改革的重要组成部分，是创新管理体制和运行机制的核心内容，有利于强化公益属性、规范运行、增强活力、提高效率，更好地发挥公益机构提供公共服务的作用。

建立健全法人治理结构，是分类推进事业单位改革的一项重大制度创新，关键是落实公益机构法人自主权，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，促进公益服务质量和水平的提升。中央编办正在会同有关部门，按照政事分开、管办分离的要求，从建好理事会、建好管理层、订好章程和建好制度四个方面，在全国范围内有计划地指导公益机构建立法人治理结构。其中，订好章程是法人治理结构建设的关键环节，具有十分重要的意义。在形式上，章程是自律性契约，是对公益机构进行监督管理的重要文件；在内容上，章程是依据和标志，包含着公益机构从设立、运行直到终止的整个过程；在效力上，章程是法律的延续，对法人、理事、监事、管理人员等均具有约束力；在地位上，章程是理事会、管理层的运行规则，是法人治理结构的制度载体。只有订好章程，才能真正建设好法人治理结构。

在正在进行的事业单位改革中，中国政府有关部门从指导章程制订入手，在推动建立健全法人治理结构方面已经作出探索。中央编办出台了《事业单位章程示范文本》，提出了准则性指引和要求，为事业单位制订章程，建立法人治理结构提供了规范和参照。教育部出台了《高等学校章程制定暂行办法》，并要求全国所有高等学校开展章程制定或修订工作。卫生部（现为卫生和计划生育委员会）在公立医院改革中也对法人治理结构建设以及章程涉及的有关内容提出了要求。这些探索和实践，为中国公益机构的改革积累了有益的经验。

建立公益机构法人治理结构是一项重大制度创新，尽管中国公益机构的法人治理结构建设已取得积极进展，但仍需进一步加强研究、探索和推进。一是加强治理模式研究。法人治理结构模式多种多样，决策监督机构除理事会外，还有董事会、管委会等多种形式。应加强多种治理模式的研究，使之充分体现公益机构的行业、规模等特点。二是加强治理机制研究。治理机制是法人治理结构的重要支撑。应加强公益机构用人机制、激励机制、监督机制等方面的研究，增强其公益属性和运行效率。三是加强治理规则研究。治理规则是法人治理结构不可或缺的具体操作规程。应加强理事会会议规则、监事会工作程序、行政负责人管理制度、治理信息披露制度等研究，为决策、管理和监督运行提供规范和指导。四是加强配套制度研究。应加强人事管理、收入分配、社会保险和财务管理等配套制度研究，推动法人治理结构建设与相关配套制度改革的有机结合。此外，选好理事并确保其积极履行职责，是理事会发挥科学决策和有效监督作用的重要保障。应进一步研究理事的产生方式和途径，并逐步探索建立保障理事规范履职的各项制度和措施。