中国公办普通高校法人治理结构分析

● 张 力

（作者系教育部教育发展研究中心主任、教授）

世纪之交，中国高等教育规模有了显著扩展。2000年-2011年十多年间，宽口径在校生规模从1100万人增至3167万人，毛入学率从11%提高到26.9%，稳步迈入国际公认的“大众化”阶段。综观这一长足发展，公办高等教育发挥了重要的作用。2011年全国共有公办普通高校1711所，占2100所普通高校的81.5%；若不计研究生，公办普通本专科在校生达到1803.4万人，占全国同类在校生总数2041.1万人的88.4%。①由此可见，中国高等教育主要是靠公办高校系统运行的。本文拟从法定属性、现实状况和政策导向等方面，对中国公立普通高校法人治理结构问题进行分析。

一、中国公办普通高校法人的法定属性

《高等教育法》第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。”其法理依据是1995年《教育法》的第三十一条规定，“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”公办普通高校属于事业单位法人，由政府部门举办。需要特别指出的是，本文不涉及民办高校，他们在《高等教育法》界定的办学自主权方面，比公办高校有更大弹性空间。②

公办学校的法人属性受大陆法系影响，具有某些公法人的特点，但作为事业单位，又与大陆法系国家的公法人不同，③主要是从计划经济时代政府附设机构延续下来的。直至20世纪八十年代后期的民法确认事业单位法人属性后，加之九十年代社会主义市场经济体制逐步确立，国家才逐渐通过立法的方式确认了高校的法人地位，从而将政府作为管理者—举办者与学校作为独立法人的行为进行区分，朝着“政校分开、管办分离”的方向迈进。公办普通高校的法人治理结构，固然与政府、学校、社会等方面的宏观关系直接相关，但若从学校内部治理结构来看，可从学校法定功能对内部组织结构的影响来分析。

二、公办普通高校法人治理结构的基本构成

依据《高等教育法》相关规定，高校作为法人，依法享有民事权利、承担民事责任，拥有自主制定招生方案、设置调整学科专业、制定教学计划和组织实施教学活动，开展科学研究、技术开发和社会服务，开展对外交流合作，确定教学、科研、行政等内部机构设置和人员配备，管理和使用财产等自主权。自1999年起，围绕着落实高校法定办学自主权，政府出台了许多规范性文件。2010年中共中央和国务院启动实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《2020教育规划纲要》），确立了“建设现代学校制度”的总体方向，在“落实和扩大学校办学自主权”一节中提出，“高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科、专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。”进一步明确高校这七个方面办学自主权的边界，由此可以判定公办普通高校内部基本的法人治理结构。④

公办普通高校的法人治理结构，是上述七方面自主权得以落实的制度保证。主要由四个基本制度构成：一是中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制，二是校长及校长办公会议或校务会议，三是学术委员会，四是教职工代表大会。从一般的公办普通高校来看，四个制度之间的关系主要体现在以下三个方面：

从决策管理全局看，高校校长的法定职权可以独立负责地行使，主持校长办公会议或校务会议处理职权内有关事项，但学校重大事项决策权并不完全在校长手中，必须由中共党委领导下组织学校领导层集体讨论决定，特别是履行法律赋予高校的“自主设置教学、科研、行政管理机构”的权责以及决定内部组织机构负责人的人选，这是内部治理结构中的核心权责配置方式。校长为高等学校的法定代表人，法律规定其全面负责本校的教学、科研和其他行政管理工作，包括拟订内部组织机构的设置方案、推荐副校长人选、任免内部组织机构的负责人等，都必须经过相应的制度程序议定而不能个人独断专行。

从学术事项决定看，高校的学术委员会负责“审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”，重在实现学术权力与行政权力的相对分离。目前在一般高校实际操作过程中，学术委员会审议本校学科专业设置，多表现为学校重大决策前的程序，而在审议教学、科研计划方案以及评定教学、科研成果方面，均带有终审性质。

从监督制约环节看，教职工代表大会的功能是“依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益”，是对学校领导层乃至学术委员会行使权力的主要监督和制约方式，是公办高等学校促进重大决策科学化、民主化的重要渠道。

基于以上分析，为了依法落实办学自主权，中国公办普通高校内部组织机构大体分为基层学术组织和附设行政机构两大类，同时设置党务部门/人民团体办事机构，有些院校还有直属单位、附属学校/幼儿园以及附属医院或校内医疗机构等。其中，高校基层学术组织最主要的形式，可分为学系（或学院）、研究所（或研究中心、实验室、研究院）两种，在一些研究型大学中还衍生出产学研合作学术组织、科技创新（哲学社会科学创新）的平台（或基地）、其他非常态的团队（课题组、专题组）等。高校附设行政机构，按照行政事务管理需要，一般的设置校长（党委）办公室、人事（人力资源）处、财务处、规划处（规划办公室、研究室）、学生管理（招生就业）处、科研处（或分设自然科学、社会科学等）、国际交流合作处、后勤事务（资产设备管理、基建等）处等。

三、中国公办普通高校内部组织机构的案例

表1显示了中国公办普通高校三种比较典型的案例。上海交通大学是地处东部地区的一所高水平的综合性研究型大学，在改革开放初期率先开展了高校自主权下放改革，湖北大学是中部地区的省属重点教学研究型大学；广西职业技术学院是西部地区民族自治区属高等职业学校。三校的历史、环境和建设目标不同，在校学生结构自然存在明显差别，师资队伍更是沿着不同的路径建设。从国际国内经验看，“高水平研究型大学与地方性教学型院校的自主权含义是不同的。”⑤与之相联的学校内部组织机构也会呈现不同的格局。

院系设置，通常是高校基层学术组织特征的集中体现，三校的各自定位及其系科特点还是十分清晰的。上海交大争创世界一流大学，在自然科学、工程科学、经济管理、生物医药、信息技术等方面的学科设置优势突出，其他人文学科及交叉边缘学科的基础也很好；湖北大学主要面向中部地区人才培养和科研开发的需要，在应用性学科设置方面布局较为均衡；广西职院面向西部本地需求设置系科，侧重培养实用型的高技能人才。相应地，三校的直属单位类型也存在很大差异，与各校院系设置所需的支持条件密切相关。

表1 三所不同类型公办普通高校内部组织机构的对比

学生工作指导委员会工会妇委会老龄工作委员会党史校史研究室教务科研处（高职教育研究室）学生工作处（党委学生工作部、学生助学中心、留学生管理处）招生与就业工作处（就业服务中心）后勤管理处（设备管理处）财务处安全保卫处（党委武装部）教学督导室行政部门校长办公室（徐汇校区综合管理办公室合署）人力资源处研究生院教务处科学技术发展研究院保卫处财务处资产管理处国际合作与交流处规划发展处学科发展与建设处文科建设处实验室与设备处后勤保障处基建处211/985计划办公室信息化办公室发展联络处（基金办）发展联络处（校友会）招投标管理办公室发展规划与重点学科建设办公室、校友工作办公室（合署）人事处教务处科学技术发展研究院（下设科学技术处和社会科学处）研究生院学生工作部（处）、武装部、校团委（合署）招生就业处国际交流与合作处保卫部（处）校园建设与管理处国有资产与实验室管理处审计处财务处离退休工作部（处）继续教育学院、省高校师资培训中心、培训学院（合署）国际教育学院图书馆档案馆湖北大学学报信息与网络中心后勤集团资产经营有限公司通识教育学院基础教学部继续成教部图书馆（学报编辑部）教育信息资源开发与管理中心直属单位科学史与科学文化研究院教学发展中心自然科学研究院钱学森图书馆图书馆档案馆出版社网络信息中心教育技术中心分析测试中心工程训练中心后勤集团产业集团Bio-X中心Med-X研究院系统生物医学研究院微纳科学技术研究院海洋水下工程科学研究院先进产业技术研究院中美物流研究院继续教育学院国际教育学院技术学院人文艺术研究院高等教育研究院

资料来源：http://www.sjtu.edu.cn/，http://www.hubu.edu.cn/index.html，http://www.gxzjy.com/。

行政机构设置，完全由保障基本制度正常运行的校内分工需求而定，三校的党务行政部门类型的相似性较大，主要的区别在于机构设置的预期功能和细化程度。上海交大的学科门类很多，基层学术组织数量很大且关系复杂，全校年度经费资金达数十亿元甚至更多，大学管理高层不可能在如此大的跨度下将更多权责集中起来，而是允许各个院系和直属单位拥有很多自主决策及执行的权责，仅就国家要求公办高校实行的“重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定”的制度（即“三重一大”制度）而言，必然涉及校内外的不同机构与群体，由此相关的调研论证、管理协调以及检查监督的成本均成倍增大，相应地，校内党务行政机构须做出适应性调整。相比之下，广西职院的系科种类很少，除财政拨款和学费外，科研项目基本上由教师自行申报承担且十分有限，校内不必专设科研协调的行政机构，许多处室合并办公，再因职院学生实习实训均通过与校外企业合作来落实，校内很少设置专门实验室或研发中心，也就不设相应的协调机构。湖北大学的行政管理、协调和监督的复杂程度和成本水平，应居于上述两校之间，所以，为了提高工作效率，其党务和行政部门之间合署办公处室的比例通常很高。

四、改进公办普通高校法人治理结构的政策导向

客观地讲，改革开放30多年来，中国公办普通高校从政府主管部门获得前所未有的学术事务自主权。有研究表明，研究性大学特别是国家部委所属大学获得更多的学科发展自主权，但是，地方高校在学位授予权、文凭决定权、二级学科研究生学位点设置权、本科专业设置权和重点学科设置权仍处于政府监管之下。⑥近年来，随着《2020教育规划纲要》的实施，这一状况有所改进，目前除公安、医学等国家需要施以宏观控制的专业外，高校可以自主设置新修订的本科专业目录中的所有专业，自主设置培养博士、硕士的二级学科，部分学校可以自行审核博士、硕士的授权点。⑦同时，高校内部也开始呈现行政权力对学术权力综合影响程度减弱的趋势。对于较纯粹的学术事务，以往的行政干涉行为渐微，基层学术组织越来越发挥主要作用；但对于校内学术组织设置，行政还是发挥主要作用，特别是事关高校重大发展的资源配置，仍由行政起着决定性作用。有调研显示，改革开放以来公办普通高校的基层学术组织处于不断健全之中，其中，高校的学术委员会、学位委员会、职称评审委员会和教学指导委员会的设置比例，从20世纪80年代初期的60%左右，到2005年分别增至82.2%、76.3%、78.8%和77.1%；同期教职工代表大会制度的设置比例也从57.6%扩展到81.4%，⑧这些比例还会不断增大。

尽管如此，中国部分公办普通高校实际存在的行政化倾向和管理模式问题也不容小视，近年来学界和社会各界对此提出许多批评性意见，归纳起来，一是高校倾向于复制政府部门的管理体制，以“科层制”控制方式来治理学术事务，管理者往往只需对上负责。⑨高校以行政化方式从外部获得资源，加剧了内部行政化倾向，学术寻租、利益交换的风气愈演愈浓；⑩二是校内学院之间长期依靠行政机制来联系维持，学科专业及其课程之间学术自由交流、共享和合作机制普遍缺乏，院系壁垒森严；三是学术发展政策、学科专业设置、课程体系设计和学术职务评聘，经常受到行政系统不当干预。而急功近利、不恰当的量化指标评价，又导致教师和研究人员产出不少平庸甚至虚假的研究成果；四是师生经常处于被问责、被管制的状态，其合法权利在受损时缺乏有效的申诉渠道和机制。师生在校内日常工作和生活中、特别是与行政系统打交道的经历中，作为大学逻辑上的“主体”缺乏应有尊严。

对此，《2020教育规划纲要》明确提出，“随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”显然，这项改革很大程度取决于国家事业单位改革进度。为加快公办高校法人治理结构的改革，中央政府选择“完善中国特色现代大学制度”为切入点，在上述纲要中专设一节阐释政策要点，要求在完善治理结构、加强章程建设、扩大社会合作、推进专业评价四个领域取得实质性进展。应该说，公办普通高校法人治理结构的改进，势必成为这四个领域相互联系、整体设计和协调执行的过程。

围绕完善治理结构的问题，《2020教育规划纲要》所确定的政策导向，依然反映在三个方面：一是在决策管理全局上，公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权，完善大学校长选拔任用办法。二是在学术事务决定上，要充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用，探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。三是在监督制约环节上，要加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。同时，这一纲要还将“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。尊重学术自由，营造宽松的学术环境”作为一个重点举措，进而在扩大社会合作方面，“探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制”；在推进专业评价上，“鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估。”

相应地，作为落实《2020教育规划纲要》的政策行为，教育部自2012年1月1日起施行《高等学校章程制定暂行办法》（简称《暂行办法》），同年6月又对适用范围更宽的规范性文件《依法治校——建设现代学校制度实施纲要》（简称《实施纲要》）公开征求意见。若从规范性章程所含要件以及现代学校制度建设关键环节的多方位观察，今后中国高校内部治理结构构成将有深度拓展，结构改进也有了配套政策依据。

在决策管理和内部组织设计层面，《暂行办法》要求章程就党委领导下的校长负责制实施规则、健全议事规则与决策程序进行规范；要求章程明确校长职权范围、规范校长办公会议或者校务会议；要求高校章程能够科学设计学校内部治理结构，特别是明确学校与内设机构，以及各管理层级、系统之间的职责权限，管理的程序与规则。而《实施纲要》对建立健全科学民主决策机制提出许多刚性的要求。

在学术事务决定层面，《暂行办法》要求章程明确规定学术委员会、学位评定委员会及其他学术组织的组成原则、负责人产生机制、运行规则与监督机制，保障学术组织在学校的学科建设、专业设置、学术评价、学术发展、教学科研计划方案制定、教师队伍建设等方面充分发挥咨询、审议、决策作用，维护学术活动的独立性。《实施纲要》也就健全学术自由的保障与监督机制提出了指导性意见。

在监督制约环节层面，《暂行办法》要求章程明确规定教职工代表大会、学生代表大会的职责权限、规则程序等，维护师生员工参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利，对于高校自主设置的校务委员会、教授委员会、校友会、学校理事会或董事会，也须在章程中明确其地位作用、组成和议事规则；此外，要求章程健全师生权益救济机制，明确学校受理师生申诉的机构与程序。《实施纲要》则从“推进信息公开，健全民主监督”、“规范管理权力，尊重师生主体地位”、“健全校内权利救济制度，形成便捷有效的纠纷解决机制”等方面作出全面系统的规定。

综上，自《2020教育规划纲要》实施两年来，涉及高等学校法人治理结构改进的顶层制度设计已基本完成，而且，在国务院成立的国家教育体制改革领导小组的425项全国教育改革试点中，有48项旨在开展现代大学制度改革试点。可以说，任何一所公办普通高校，法人治理结构改进都有很大的探索试验空间。

① 教育部发展规划司：《中国教育统计年鉴（2000）》，人民教育出版社，2000年；《教育统计报告》，2012（1）。注：2011年普通本专科在校生数据未包括独立学院、成人本专科和网络本专科的在校（注册）学生。

② 教育部法制办公室编：《教育法律法规规章汇编》，教育科学出版社，2004年。

③ 张伟：《我国公办高校法人属性探讨》，教育部教育发展研究中心课题组调研报告，2011年。

④《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，新华社，2010年7月29日电。

⑤ 马陆亭：“现代大学制度建设中的内部治理结构”，《北京教育》，2009年第6期。

⑥ 刘亚荣：“我国高校学术自主权变迁的实证研究”，《人大复印报刊资料·高等教育》，2008年第11期。

⑦ 十一届全国人大常委会第二十四次会议召开联组会议专题询问：国务院关于实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》工作情况的报告，中国人大网，2011年12月30日。

⑧ 刘亚荣：“我国高校学术自主权变迁的实证研究”，《人大复印报刊资料·高等教育》，2008年第11期。

⑨ 王长乐：“谁来拯救大学”，《教育与现代化》，2006年第3期。

⑩ 张光慧：“高校去行政化问题研究”，《人民论坛》，2010年第20期；冉亚辉：“高校行政化与去行政化论析”，《现代大学教育》，2010年第5期。