基层干部人事制度改革难点在哪

■王 卓

当前干部人事制度改革的重点、难点在哪里？制约改革的瓶颈是什么？如何深化改革、重点突破？“深化干部人事制度改革”课题组历时两年多，在四川、贵州、广西、重庆、上海等地召开了26次座谈会，先后同70多位县委书记、县长和省、市、县委组织部长进行了深度访谈。在此基础上，采用机要邮寄问卷的方式，向全国各县（市、区）主要领导邮寄调查问卷5600份，最终收回来自28个省的有效问卷446份，回收率为7.96%。

50.7%的受访者认为择优机制不健全

当前干部工作中存在许多亟待解决的问题，为了找准改革的突破口，课题组设计了两个题目：“当前干部工作中存在一些问题，您认为主要表现在哪些方面？”“深化干部人事制度改革，您认为当前急需突破的是哪些？”

对于问题表现，受访者意见相对集中在三个方面，一是干部“能上不能下，能进不能出”（认同度为71.8%），二是干部管理中的“重选拔，轻管理”（认同度为55.7%），三是干部选拔任用过程中“竞争择优机制不健全，优秀人才难以脱颖而出”（认同度50.7%）。

值得注意的是，课题组预设排在第一位的“提名方式不规范”和排在第二位的“选拔任用的公信度不高”，在本次问卷调查结果中分别排在第五位和第七位。深入分析可以判断，处于不同任期的县级主要领导关注的问题是有差异的。

调查发现，县级主要领导认为干部人事制度改革急需突破的，一是“健全促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制”（64.1%），二是“坚持和完善从基层一线选拔干部制度”（52.2%），三是“规范干部选拔任用提名制度”（50.7%）。

同样值得注意的是，《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》提出的11个重点突破项目中，排在第六位的“坚持和完善从基层一线选拔干部制度”在本次调查中前置于第二位。这说明，县级主要领导对此问题的判断，与中央存在差异。

深化干部人事制度改革既有表面的现象性问题，也有需要突破的关键环节，更有痼疾性的深层次问题。课题组研究设计了这样一个题目：“在干部人事工作中，您体会到哪些矛盾和问题与下面罗列的这些方面密切相关？”

调查结果显示：受访县级主要领导列在前五位的，一是“干部能进不能出，能上不能下”（53.7%），二是“未处理好党管干部与群众公认的关系”（50.7%），三是“考核评价体系和机制有待完善”（48.4%），四是“长期封建社会遗留来的‘官场文化’影响”（44.7%），五是“体制性障碍”（40.3%）。

在备选答案为多选的设计下，超过半数的县级主要领导认为还没有解决的深层次问题，主要是“干部能进不能出，能上不能下”和“未处理好党管干部与群众公认的关系”。由此凸显出我国深化干部人事制度改革的主要矛盾。

初始提名权集中在少数人手中

目前，各地启动干部选拔任用的调整动议五花八门，很不规范。“在贵县干部选拔任用中，干部调整动议通常是由哪些主体提出来的？”调查结果显示，37.2%的受访者认为通常是“县委书记”，27.8%的认为是“本级组织部门”，18.3%的认为是由县委书记、县长、县委副书记、纪委书记、组织部长组成的“五人小组”。另有部分受访者认为，提出干部调整动议的还有分管党委副书记和副县长、县级主要领导、县委常委会等。

“‘干部调整动议’至关重要，应该把它作为一个关键环节独立出来加以规范。”调查结果显示，82.2%的受访县委书记和县长赞同这个观点。

在干部选拔任用的各个环节中，“初始提名”直接关系到候选干部中哪些人可以入围。“在贵县干部选拔任用的实际操作中，哪些主体实际上行使了初始提名权？”调查结果显示：行使“干部初始提名权”排在前几位的分别是：“县委书记”（占 62.4%）、“本级组织部门”（占60.6%）、“拟调整干部所在单位（部门、乡镇）主要领导人”（占56.1%）、“五人小组”（占 53.6%）。

由此可见，我国基层干部选拔任用中的初始提名权，还在较大程度上集中在少数人手里。权力如何关进笼子里？课题组根据前期研究设计了4个题目。

第一，“有人认为，增加党内权力结构的民主含量，有两条主要出路：一是党代表大会常任制。二是全委会制度改革。”调查结果显示，87.7%的受访县级主要领导赞同“进行全委会制度改革，发挥全委会在选拔任用干部中的决策作用”，83.4%的受访县级主要领导赞同“实行党代表大会常任制”。

第二，“干部的选拔任用是组织部的主要职能，地方党委应充分赋权给组织部，并设定对称的责任。”82.6%的受访县级主要领导赞同这个建议。

第三，“干部提名权、考察（监督）权、任命权应分离，以形成选人用人权力的制约协调机制。”73.6%的受访县级主要领导赞同。

第四，“某县委书记大刀阔斧地自我限制权力，阻止‘跑官要官’等现象，被指挑衅官场潜规则。您会效仿他的做法吗？”调查结果显示，58.2%的县级主要领导选择“会”，27.8%的称“不知道”，还有14%的明确表示“不会”。

由此可见，虽然建立权力制约机制已成为共识，但如何使权力进入笼子，难度还很大，需要结合权力来源的深入研究，来建立权力制约的有效机制。

82.4%认为干部常态管理应注重“履行岗位职责情况”

干部考核和评价是一个问题的两个方面。课题组研究认为，“考核监督干部，无论是选任制干部还是委任制干部，都应该实行谁授权向谁述职并接受其考核监督的原则”。调查表明，84.6%的受访县级主要领导赞同这个观点，7.1%的表示“无所谓”，有8%的表示“反对”，0.2%的表示“坚决反对”。

在此基础上，考核的具体内容就是技术问题了。就此，课题组设计了两个题目，第一个是“当前干部考核评价中特别需要注意哪些？”74%的受访者首选“加强对‘德’的考核，把‘德’的标准具体化”；70.1%的选择“突出科学发展政绩”；50.5%的选择“加强考核结果运用”。

有的还补充了干部考核评价需要注意的其它问题，如重分类，依照岗位职责进行考核；重条件，考核干部在什么条件下干成了什么事；重长远，特别关注隐形政绩以及考核结果的真实性问题等。

第二个题目是：“考核评价一个干部应注重哪些方式？”82.4%的受访者认为应注重从“履行岗位职责的情况”对干部进行常态管理，并从“在关键时刻的表现”、“完成急难险重任务的情况”、“工作实绩”和“社会评价”四个维度展开考察。

结合前期实地调研，课题组就深化干部管理的具体方式进行了问卷调查。“您觉得党政干部管理是否可以借鉴企业人力资源管理办法？”75.6%的受访县级主要领导认为值得借鉴，19.1%的认为不能借鉴，5.3%的未置可否。

“您觉得是否可以借鉴事业单位竞聘上岗及其管理办法？”72.8%的受访县级主要领导认为值得借鉴，20.7%的认为不能借鉴，6.5%的未置可否。

“干部也是劳动者，应该按《劳动法》进行管理。对此，您的意见如何？”73.2%的受访县级主要领导支持这种说法，18%的持反对态度，8.8%的未置可否

“您赞成委任制干部向组织报告廉政情况的制度吗？”96.7%的受访县级主要领导赞同“报告家庭房产”，97.2%的赞同“报告收入来源”，97.4%的赞同“报告婚姻状况”，99.8%的赞同“报告其他方面廉政情况”

“您赞成选任制干部向社会公开家庭房产、收入来源、婚姻状况和其他方面廉政情况吗？”受访县级主要领导对四项内容的认同度分别为85.1%、87.8%、87.3%和93.5%。

党政干部科学管理最重要的方面就是分类管理，尤其是队伍极其庞大的时候，分类分层管理是大势所趋。在当前社会普遍要求党政干部“公示财产”的形势下，更应按干部职位分类和管理属性来回应社会要求。而解决这一问题，又必须回到干部分类选拔的环节。

88.5%认为乡镇一线公务员配备“有缺口”

选人用人倾向体现了组织的宗旨和价值观。“您觉得组织上在选拔干部时表现出来的主要价值倾向是什么？”课题组根据前期研究设计了八个备选答案。

调查结果显示：在受访的县级主要领导中，选择“推动工作”的占86.4%，选择“广纳贤才”的占63%，选择“尊重民意”的占56.3%。可见，目前我国干部选用上的主流价值观是：选人来推动工作。

“在贵县干部队伍中，您认为不适宜担任现职的干部主要是在哪个群体？”44.5%的受访县级主要领导认为“主要是委任制干部”，45.8%的认为“主要是一般公务人员”，9.7%的认为“主要是选任制干部”。

一些受访的县委书记和县长，直接在问卷上写下不适宜担任现职的干部状况，如：“得过且过，当一天和尚撞一天钟”；“见利忘义，不会约束，官僚主义十足”；“消极工作，被动廉洁，争功避过”；“会说不会做，不懂基层，缺乏处理问题和解决问题的能力”；“心思未用在干事业上，而是放在个人利益和升迁上”。

与此同时，基层干部队伍配置又存在较大缺口。6%的受访县级主要领导认为，目前本辖区乡镇基层一线公务员的配备“刚好合适”，70.2%的表示“有缺口”，18.3%的认为“缺口很大”，1.8%的认为目前基层一线公务员中有“很多闲人”。我国基层公务员配置、招聘、管理方面存在问题，反映了基层执政骨干队伍的结构性缺陷。

领导干部任期制流于形式

调查结果显示，大多数县级主要领导都没有完整干满一届任期。接受此次调查的县级主要领导任现职时间平均3.25年，61.2%的任现职3年及以下，71.8%的任现职时间在4年及以下，任现职5年以上的只有14.5%。

受访者前一任在此职位上工作不到1年的占 10.8%，工作 1—2年的占26.3%，工作2—4年的占48.7%，没有一位前任任职时间在5年以上。可见，党政领导干部任期制在执行中，事实上已经流于形式。

现实工作中，两个相关联的问题是，一方面是任期制落实不好，干部管理随意性强；另一方面却是干部能上不能下、能进不能出。由此，课题组研究提出了以下两个假设以求实证。

“有人认为，可以通过任期制把整个干部选拔任用、考核评价、教育培训、监督管理和轮岗退出等各个环节和流程串起来，形成完整系统。您的意见如何？”调查结果显示，大多数县级主要领导对此表示赞同（9.7%的十分赞同，78.8%的赞同），9.2%的无所谓，2.3%的反对。

“您认为换届调整是否是一种良性的干部退出方式？”调查结果显示，大多数（86.9%）县级主要领导对此表示认可，13.1%的反对。

干部退出之后的出路何在呢？课题组研究提出了若干出路。“如果有机会，您愿意到下列哪些单位（或组织）任职？”调查结果显示：43%的县级主要领导选择“到大型国有企业”，10.7%的选择“到外资企业”，10.2%的选择“到民营企业”，6.3%的选择“到事业单位”，5.2%的选择“到群团组织”，还有少量的表示“继续留在机关”。