误判下的转型阵痛

■本刊记者 吴明华

抓住了金融这个核心，无疑就抓住了推动地方转型的“命门”。新一届中央政府意图以金融之手，从源头上控制地方的投资冲动，通过市场调节，推动结构调整与转型升级。

“这就是误判！”在接受《决策》采访时，国家行政学院决策咨询部研究员王小广一再警告说。

今年以来，面对经济不断下行的压力，各地又使出惯用的“投资牌”，希望用新一轮大规模投资来维持经济的高增长。但是在中央新的政策框架下，地方上面临的压力越来越大，过去的路似乎已经走不通了。

“过去地方上对中央有政策依赖，只要经济下滑、需求不足了，就想办法逼着中央出台货币和财政刺激政策。”在王小广看来，如同6月银行的“钱荒”一样，核心问题就是对经济形势和中央政策调整的误判。

新一届中央政府上任半年来，从简政放权、制定宏观调控政策新框架，到整顿金融系统、大规模审计地方融资平台，一系列政策出乎人们的意料。中央新政对地方上会产生怎样的影响？地方上又会面临怎样的转型倒逼压力？

走不通的老路

今年是换届之后第一年，各地“大干快上”的热情高涨，年初制定的增长目标都定得偏高，但当下的形势却让各地颇为纠结。

抓住了金融这个核心，无疑就抓住了推动地方转型的“命门”。

7月以来，各地上半年经济数据陆续发布，尽管增速下滑在意料之中，但形势如此严峻却出乎很多人的意料。

上半年增速全国第一的贵州省，今年GDP预期增长目标是14%，但上半年增速只有12.5%。近年来持续高增长的内蒙古，尽管今年目标下调至12%，但在支柱产业煤化工不景气等冲击之下，一季度增幅只有9.9%，上半年更是跌入9%的谷底。

河南、河北、湖北与湖南等，受周期性行业影响较大的省份，经济形势更不容乐观。河南上半年8.4%的增速，远低于10%的目标，下滑幅度之大，超出了当地政府的预期。而河北、湖北和湖南等中部大省，同样以资源型、高耗能产业为主，产能过剩严重，经济下行压力巨大。

在这样的背景下，各地在年中部署下一阶段经济工作时，都格外强调投资的重要性，不断敦促下级政府加速推进项目投资。在很多人看来，现在地方上的投资依赖陷入了一个恶性循环：只有不断推出更大的投资计划，经济增速才能维持；而继续扩大投资，又将加重债务，导致地方债务负担越来越难以背负。

今年上半年，全国相当多的地区财政收入未达到预期目标，如果不算上中央对地方的转移支付，不少地方出现了收不抵支的情况。特别是内蒙古、辽宁等地的财政收入甚至接近于零增长，这与其两位数的增长目标，差距甚大。在财政收入减少的情况下，投资项目的融资问题成为地方政府最纠结的难题。

以往遇到这种情况，地方往往会加大“跑部钱进”的力度。同样，近期就有诸多省市一把手密集拜会财政部，表达各自财政困难，希望中央加大支持力度。

“过去中央政府还比较愿意迁就地方，地方有要求就满足。”在王小广看来，现在这条路走不通了，因为中央对经济适度减速的容忍度提高，更加注重结构调整和经济转型。最近，财政部长楼继伟更是明确表态，今年不会出台大规模刺激政策。

“目前的态势，就是中央在倒逼地方政府去转型，但地方长期以来倚重的增长模式不可能说变就变。”中国社科院工业经济所工业布局与区域经济研究室主任陈耀认为，产业结构调整需要淘汰落后、过剩和低端产能，传统工业转型升级要经历漫长的过程。

一方面是转型升级困难重重，一方面是经济形势改变与中央政策调整，何去何从，让地方上颇有些困惑和迷茫。

不适应与误判

“今年很多地方又出台新一轮大规模的投资计划，核心问题就是不适应和误判，是对经济增长趋势的误判，对中央政策调整的不适应，结果会导致地方融资平台风险，甚至坏账爆发出来。”王小广分析说。

2009年中国人均GDP超过3000美元，2010年在政策的强力刺激下，增长率反弹到10.4%的高位，于是很多人出现了误判，认为新一轮增长周期到来。然而反弹持续非常短暂，随着政策正常化，经济增速迅速下滑。

在王小广看来，中国经济从2008年起就进入了一个新的阶段，这个阶段增长率会明显下降，中国经济将会步入比较长的调整期，“调整期未必就是坏事，可能酝酿着重大的结构变化”。

“现在中国经济是在寻找底部的过程，谷底还没到来，但已经不远了。底部要盘整很长时间，不是大家认为的触底就会反弹。理解中国经济，一定要注意这个背景。”在采访中，很多专家表达了同样的观点，调整期中国经济增速在7-8%之间是合理的区间，过去3年都在向这个范围回归。

在这样的判断之下，地方上的误判显而易见。很多地方把经济增长目标都定在10%以上，甚至追求12%以上的增长，完成这样的目标无疑是不现实的。

“不管是东部地区还是中西部地区，我认为都要放慢速度。中西部地区面临调整的压力要小一些，发展潜力要大一点，但也不一定非要10%以上的增长，只要保持8-10%的增长就很好，10-20年之后跟沿海地区的差距就缩小了。”在王小广看来，地方政府必须要考虑到经济增长阶段的变化，不能再追求过去那样的高增长。

除了对整体经济形势的误判，更重要的是，今年以来，新一届中央政府调整了发展思路和宏观经济政策，很多地方对此并不适应。这一点，在今年6月的银行“钱荒”事件中，表现得尤为明显。

由于商业银行普遍认为，新一届政府上任后会出台刺激政策拉动经济增长，所以会继续放松货币政策。于是，今年上半年，银行大规模发放贷款，一些银行在6月上旬还进行了超规模信贷投放，结果导致流动性紧张。

以往每当市场资金紧张时，央行总会及时放松货币，释放流动性。但此次银行的“惯性期待”却落空了，央行一反常态，并未立即出手，导致银行间隔夜回购利率一度飙升至30%的历史新高。“钱荒”不期而至，一时间震惊中外。

中央调控政策的变化，让金融机构始料未及。随后，国务院和央行相继强调金融资源配置，要“用好增量、盘活存量”，并且出台金融支持经济结构调整和转型升级的意见，传递出中央调结构的决心。

半年来，中央政策调整动作频频。今年3月，新一届中央政府上任之后，首先做的就是简政放权。在短短的三个月内，连续4批取消或下放了200多个行政审批项目。“无论是调结构还是保增长，新一届中央政府不想走过去的老路，而是相信市场，希望通过放松管制，把市场的力量调动起来。”在王小广看来，改革从简政放权、转变职能开始，已经启动起来，今后还会有更多措施出台。

随着上半年经济数据的出炉，中央表明对经济减速的容忍度已经明显提高，同时更明确了宏观调控的政策框架。即李克强总理阐述的“经济运行合理区间”：当经济运行保持在合理区间内，要以调结构为主，更好发挥市场配置资源和自我调节的作用；当经济运行逼近上下限时，要侧重稳增长或防通胀，与调结构、促改革的中长期措施相结合。

新的政策框架向人们传递出一个清晰的信号，未来的稳增长绝不是简单刺激，不会经济一下行就采取短期财政和货币刺激的办法，而是更多地发挥市场的作用。

“中央不做这样的战略调整，要摆脱中等收入陷阱是很难的，必须要有这样的战略选择。所以，地方政府和企业一定不能误判，要适应中央的新政策。”王小广分析认为。

金融倒逼

“从这半年来看，中央采取了更有实质意义、更有效的措施来推动经济转型。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志告诉《决策》，中央充分认识到问题的严重性和紧迫性，已经到了不转不行的时候了，“在推动转型上，中央的决心是足够大的”。

“从地方上看，要改变以前走过的老路，真的是很难。为什么？因为有很强的发展惯性和路径依赖，想要彻底改变，是需要非常大的勇气和付出一些代价的。”在陈耀看来，过去中央对地方节能减排、民生等方面的考核，确实给地方转型形成了很大的压力，但是核心的问题还没有触及。

过去中国金融市场利率长期被压低，地方政府和企业都有强烈的融资冲动。在GDP崇拜的发展模式下，地方政府积极举债进行大项目建设。特别是今年上半年，面对经济严重下滑，各地暂时将调结构、转方式的战略目标放在一边，再次高调祭出投资“杀手锏”。

“地方上都有一种发展的紧迫感，而且比较容易操作的就是投资，因为融资成本比较低。”侯永志分析认为，尽管各地出台了很多的投资计划，但这些计划更多是一种设想，投资是要有来源的，“不管你的设想有多大，没有钱是干不成的，因为钱是关键，没有钱就没有投资。”

抓住了金融这个核心，无疑就抓住了推动地方转型的“命门”。在采访中，很多专家均表示，新一届中央政府意图以金融之手，从源头上控制地方的投资冲动，通过市场调节让资金流向最该去的地方，推动结构调整，实现中国经济升级。

在今年“两会”新总理上任后的首场记者会上，李克强就表示，推动经济转型要注意发挥财政、金融、价格改革的杠杆作用。此后在其他场合，又连续强调：“在存量货币较大的情况下，靠刺激政策、政府直接投资，空间已不大，必须依靠市场机制“；“要通过激活货币信贷存量，支持实体经济发展”。

上半年来，中央出台整顿理财产品、约束平台贷款、叫停银信合作等一系列措施，旨在收缩地方融资渠道，规范地方融资行为，已经让地方投资项目落实面临很大的资金难题。紧接着6月19日，国务院又推出金融支持实体经济等十项金融新政。

7月19日，央行取消了贷款利率下限，在很多人看来，这是政策利好。但在王小广看来，金融市场化改革，意味着融资成本要上升，“过去为什么投资和经济高增长？很大一个原因就是资源要素成本被人为地压低了。现在金融市场化、资源价格改革，是降价还是涨价？毫无疑问是涨价的。”

“未来金融环境是偏紧的，融资成本整体会上升，监管也会更严格。同时，财政也是偏紧的，一方面财政透明度提高；另一方面财政收入增速也会放慢，它跟经济放缓是一致的。”王小广认为，地方政府再像过去那样融资是不可能的。

在很多专家看来，金融倒逼对地方上的影响很大，地方上的投资建设不能再铺大摊子，高增长也很难维持，必须把精力用在结构调整和转型升级上。

“如果还是按照过去20年搞经济的办法，会面临很多困难和压力。新一届中央政府目的是想，政府主要提供公共服务，少干点市场该干的事情。这是地方政府需要适应的。”王小广告诉《决策》。