新型城镇化蓝图如何实现——专访中国城市发展战略研究会副会长易鹏

■本刊记者 查 英

地方政府分为三类：第一类是真不知道该怎么搞城镇化，也不知道以人为核心的城镇化该怎么去做。第二类是揣着明白装糊涂。第三类是有一部分地方政府确实在不断地进行探索，先行先试，为建设新型城镇化积累经验。

城镇化热了很久。在政界、学界、民间和媒体上，四面八方的声音甚嚣尘上，众说纷纭。

那么，城镇化到底在“争”什么？地方政府应如何作为？这些问题关系城镇化的蓝图如何实现，本刊围绕这些待解的争议，专访中国城市发展战略研究会副会长易鹏。

地方政府的三种态度

《决策》：您认为地方政府在推进城镇化过程中，应该重点研究哪些问题？在城镇化的新形势下，哪些问题是首要的？

易鹏：我个人认为不宜单纯地讲新型城镇化，而要提“新四化”，就是新型城镇化必须和工业化、信息化、农业现代化同步，要有这个概念。如果单纯地讲新型城镇化，那是走不远的，没有产业支撑，没有工业化、信息化、农业现代化的产业，城镇化怎么走？城镇化中农民进入城市，进城要有就业。而土地的城镇化不可持续，全国普遍的空城鬼城就是例证，这些地方的空置率很高。

新型城镇化总的来说，我认为有四个方面，一是以人为本的城镇化，二是以城市群为主体形态，第三是以提高中国城市的综合承载能力为支撑，第四是以制度改革作为保证。只有做好这四个方面的工作，城镇化才能实实在在地推进。目前，城市群将是城镇化的重要载体这一点已成共识，同时大家也都认为是人的城镇化而不是土地的城镇化。

《决策》：在目前经济形势趋紧的背景下，您认为地方政府在推动城镇化上会是什么态度？

易鹏：地方政府可以分为三类：第一类是真不知道该怎么搞城镇化，也不知道以人为核心的城镇化该怎么去做。绝大多数的地方政府是“吃饭财政”，但公共服务提高、公共服务均等化都是要掏钱的，地方政府没钱搞。第二类是揣着明白装糊涂。城镇化一搞，就大拆大建卖地了，又想搞投资大跃进、基础设施大跃进，这样既能保证经济增长还有利益关联的收益。第三类是有一部分地方政府确实在不断地进行探索，先行先试，为建设新型城镇化积累经验。

《决策》：您有个观点，认为城镇化如果解决不了公平公正问题会导致灾难，为何如此警示？

易鹏：城镇化的核心问题讲大一点就是要解决公平。为什么说城镇化解决不了公平的问题会有很大危险？因为就目前而言，中国社会是二元结构，或者我认为是三元结构，第一个是城市有户籍的市民，第二个是生活在城市但没有户口的流动人口，第三种是农民。三种人的诉求不一样，在城市打工的农民也得到了一些福利，打工增加了收入，但这部分人还没有真正全面享受到公共服务，如养老、医疗、教育、就业各方面的公共服务。户口不重要，重要的是户口后面的公共服务。这样的差别长此以往，社会的贫富差距会拉宽，大家的机会不一样，这就是不公平。短时间的不公平有利于效率的提升，但是长时期的不公平会导致社会的动荡。

“钱”从哪里来？

要遵循城镇化的客观规律，立足于推动人的公平为主要目的的制度改革，立足于提高城市综合承载能力，立足于城市的合理布局，走一条质量型的城镇化道路。

《决策》：“摊大饼”式城市扩张一直遭到反对，您也说用土地财政支撑经济、推动城镇化的模式后患无穷，城镇化要实现公共服务的均等化需要成本，既然不能靠卖地支撑城镇化的成本消耗，那么钱从哪里来？

易鹏：城市要发展必须要有产业做支撑，那样才可持续。城市的发展要量力而行，现在发展得太快了，快得有点“迅雷不及掩耳之势”，蓦然回首已经不是灯火阑珊，而变成全是高楼处。

解决钱的问题，还是要大力发展产业，发展实体经济做支撑，卖地说白了不是实体经济。用卖地来支撑经济发展、用土地财政和房地产拉动经济增长的模式是后患无穷的，土地总会卖完，土地卖完了就不能持续。

因此，城镇化必须要有产业，才能提供更大的就业空间，尤其是发展服务业，其次是发展战略性新兴产业，因为以前的工业产能已经过剩了，发展服务业能产生新的增长机会，解决就业。

《决策》：在发展产业之外，还能有哪些办法来构筑城市公共服务均等化的财力途径？

易鹏：我认为第一是时间，需要时间来积累。现在全国13.5亿人，达到峰值可能15亿人。15亿人要实现全部的公共服务均等化是一个漫长的过程，也可能要一代人来实现，西方国家完成城镇化过程用了两三百年。所以不能急，不能一下子就解决。一个农民变成市民，最低的成本也要十万，现在户籍人口只有36%左右，也就是说还有八九亿人没有跟这36%的人口一样同等享有公共服务。如果这八九亿人乘以十万是什么概念？九十万亿。近一百万亿元解决全部的城镇化，如果分成30年、40年或50年来完成，相对成本就降低了。

第二是三方合力。不能完全靠政府掏钱，比如农民工加入养老、医疗等五险一金保障体系，企业、政府和个人各承担一部分，形成分摊机制。

第三是想办法提高国有企业分红或者国有资产分红，比如矿产资源、外汇储备，利用提高分红等各种方式来增加国有资产，使全民所有制真正体现在惠及全民，而不是仅仅惠及国有企业的几十万职工。

我认为推进公共服务均等化，急不得也缓不得，快不得也慢不得，要往前做但也别太快，总的来说就是要想各种办法来构筑公共服务均等化的财力途径。

不能抱有急躁心态

《决策》：过去的造城运动和圈地扩张模式频遭质疑与反对，现在提新型城镇化，地方上的新抓手应该是什么？

易鹏：第一个抓手要抓产业，产城一体化。首要发展服务业，其次是战略性新兴产业。

第二个抓手要抓城市集约对低碳的要求。生态环保，集约低碳的发展。怎么推进混合社区的建设，也就是我们现在要推进产城一体化，你中有我、我中有你才能解决一系列问题。

第三个抓手是要有意识地来推动公共服务的均等化。加大公共服务设施的投入，比如医疗学校养老院的投入，通过市场机制的力量，让更多资本愿意进来，如投融资体制改革，让民营资本进入到公共设施里面，另外就是要将更多财力集中用在解决公共服务均等化上，而不是都用来修大马路、大办公楼、大广场。

第四个抓手是要大力先行先试探索经验，新型城镇化之所以说是“新”，就是以前没走过的路，总结以前的经验，以现在的节点去看以前的经验。

需要注意的是，当前推进新型城镇化必须充分尊重农民的自愿原则，不能强迫式进城和进楼。但也考虑到农民由于小农意识的影响，对未来的发展趋势认识度有限的客观事实，为此需要更多地通过引导方式让这两者有机结合，从而更加和谐地推进城镇化。

未来中国除了现有2.6亿农民工之外，还有3亿左右的农民进城，将是一个5到6亿人口规模的进城过程，这是一个非常巨大、系统性、复杂性的工程。面对此工程，千万不要抱有“毕其功于一役，一蹴而就”的急躁心态，不要对城镇化率进行硬性考核，不要刻意突出城镇化率的提高，而是要遵循城镇化的客观规律，立足于推动人的公平为主要目的的制度改革，立足于提高城市综合承载能力，立足于城市的合理布局，走一条质量型的城镇化道路。

《决策》：这么多人进城，城市靠什么来吸纳？如何才能承载？

易鹏：解决这个问题就是他们都要就业，劳动力跟着产业跑，产业追求经济效益。产业说白了就是钱，大城市的产业肯定更容易赚钱。

同时，公共服务与基础设施要有足够的承载力，如交通、医疗、文化、教育等。有人担心随着城镇化率越来越高，城市将难以承载。我觉得总体上的空间会越来越好，如电子商务、移动互联网都将提供巨大的产业机会。