破解城镇化资金难题

文│叶伟春 国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心战略室负责人

新型城镇化资金紧缺

“钱从哪里来”无疑是中国城镇化过程中的一个难题。国家统计局数据显示，2012年我国的城镇化率达到52.57%，2013年预期达53.37%。根据我国近年来的情况，城镇化率每增加一个百分点就意味着大约1000万左右的农村人口进城，国务院发展研究中心《农民工市民化的成本测算》课题报告结论计算，推动城镇化进程中一个农业转移人口市民化的成本为8万元左右，那么城镇化率每提高一个百分点相关的投资就需要增加8000亿左右。

假如按照中国发展研究基金会《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》的结论，中国当前农业转移人口市民化的平均成本在10万元左右，那么城镇化率每提高一个百分点相关的投资就需要增加1万亿元左右。

2012年，我国全国农民工总量达2.6亿，仅以其中的外出农民工数量1.6亿人计算，按照中国发展研究基金会的农业转移人口市民化成本10万元计算，未来即便农村人口不再流入城市，各级政府也必须累计将拿出16万亿来实现农业转移人口市民化的目标。若按照国研中心的结论，也需要12.8万亿。而且，未来很长一个时期，我国城镇人口预计还将增加3亿左右，相当于美国的人口总量，按照中国发展研究基金会的农业转移人口市民化成本的结论，将累计需要增加各类投资30万亿元左右。

未来几年，我国经济增速将有一定的下滑，伴随着人口老龄化趋势加快，财政支出的增速将远远大于财政收入的增速，特别是一些县级政府因土地出让金下降，财政收入的缺口将增大。如果仅仅依靠政府当期收入来推进城镇化，各级地方政府压力将很大，必须创新多元化的投融资方式。

土地财政不可持续

在我国，金融与土地密不可分，解决城镇建设中的融资问题不得不把资金和土地联系在一起。目前，我国有许多城市的建设资金还主要依赖土地出让金，尚未突破以土地换公共基础设施的模式。“土地财政”的本质是不断征占农村集体用地，进行土地储备，然后进行国有土地使用权转让，获得土地出让金。低价买进、高价卖出使政府获利，而依靠土地资源进行抵押融资是获得资金的更高级方式。而要使土地抵押融资得以良性循环，房价必须持续上涨，从而维持土地资源价值，政府继续进行土地储备取信银行风险管理部门。由此可见，房价下跌对地方政府来说是难以接受的，土地财政的弊端也在这个循环中不断暴露。

“政府通过对土地的经营，积累了大量资金，带动了城市规模的扩张和经济的繁荣发展。”我们在客观看待“土地财政”历史功绩的同时必须清醒地认识到，经过改革的不断深化和经济向深层次变革，“土地财政”越来越不适应新型城镇化的要求。

“土地财政”已经不可持续。一是“土地财政”严重异化了中国的城镇化发展进程。土地财政的资金主要用在城市建设上，各地官员希望获得更多的收入和GDP增速，高速扩张土地储备，快速扩大城市规模，新城新区建设盛行，城市发展粗放，没有同步考虑农业转移人口市民化问题，也没有同步考虑公共服务向农村延伸问题，部分民众的幸福感下降焦虑感上升，地区差距和城乡差距拉大。二是一些地方政府在土地财政难以为继的关口，依靠行政事业性收费、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、政府性基金、彩票公益金、政府财政资金产生的利息收入等非税收收入作为地方债务偿还的来源，但是一些资金紧缺的地方政府还想尽名目和办法，产生了一些非法集资、乱摊派、乱收费行为，加重了民众和企业的负担，破坏了政府形象。三是土地财政改变了产业发展结构和地方发展方式，促使房价上涨，增加了土地泡沫风险，造成了社会资源和资金的浪费。中国在推进新型城镇化进程中必须逐步让“土地财政”退出历史舞台。

多元化投融资机制亟待建立

“土地财政”的逐步退出必须以多元化投融资机制的逐步建立为基础。目前，我国整体的财税和投融资体制机制还不尽完善，国家可以施行以下改革措施逐步建立适应新型城镇化要求的多元化投融资机制。

一是积极改革现有“土地财政”形成机制，改革完善现有征地制度，逐步建立城乡统一的建设用地市场，破除城镇化征地垄断带来的社会问题。创新城市投融资平台的贷款担保方式，探索利用海域和滩涂使用权、林权和农业用地的抵押以及收益权质押等新型担保方式，同时要允许有条件的地区探索集体建设用地抵押贷款试点。稳步有序开展土地经营权质押融资业务，探索更多土地资本化方式，充分利用城镇化进程中的土地增值集聚金融资源。逐步将土地出让收入纳入政府公共财政进行管理，加强使用效率监管。允许有条件的平台贷款实行延期偿付或展期，使融资政策环境更趋宽松，同时要加强对政府投融资平台的监管，防止地方政府违规或变相提供担保，理清土地储备与融资的关系，防范土地储备融资“滚雪球”，减少地方政府由此引发的潜在金融风险。

二是建立中央和地方财权和事权相匹配的财税体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，并按照常住人口规模安排财政转移支付。要结合税制改革完善结构性减税政策，支持中小微企业不断“减负”和可持续发展，通过完善税制、增加直接税形成地方税收随人口增长的机制，建立激励吸纳外来人口、扩大就业的长效机制，切实降低实体经济发展的融资成本。

三是地方政府要按照市场规律建立多元化的融资渠道，积极引导民间资本和外资参与城镇建设。发达地区可以将一些城镇化项目交给市场去运作，中西部等欠发达地区可以先由政府做好基础设施再交由市场运作。要逐步降低民间资本准入门槛，抓紧研究通过BT、BOT等模式投资城镇基础设施的利弊，加快公私合营的投融资模式推广，推动民间资金投资建设经营性基础设施，鼓励和吸引民间资金参与准公益性项目建设，通过民间资本的参与切实提高投资效率并解决城镇化建设中的资金短缺问题。在基础设施建设和城镇公共服务领域要学习借鉴国外城镇化发展的先进理念，有实力的可以引进国外先进技术，并在合适的项目中经过有关许可程序加大利用外资的力度。

四是要积极鼓励有实力的国有、民营或外资企业与政府联合开发建设新城镇，探索建立城镇开发建设的各类新模式。比如土地一级开发由所在城镇政府国有企业、民营、外资以及上市公司共同参股，经营性用地全部进入二级市场，实行公开招投标，引进有丰富开发经验的公司参与开发，并广泛吸收社会资本参与的模式。

五是积极鼓励成立产业发展基金或私募股权基金引导大量的民间资本投入相关重点基础设施和产业的建设，还可以借助资产证券化等金融工具多渠道构建城镇化建设投融资体系。要在政府指导和支持下，鼓励民间资本成立文化、教育、医疗、污水处理、养老等经营性质的产业化投资基金，通过向社会发行基金股份，设立社会发展基金公司，吸纳社会闲散资金。鼓励转债务为股权的金融创新，切实缓解城镇化的资金压力。加快创新试点中小城市和小城镇私募基金支持城镇开发的模式，如北京市设立的总规模100亿元的小城镇基金就是用股权基金的方式，探索解决城镇建设的资金瓶颈问题。

六是商业银行要加大对城镇化项目的资金支持力度，加大城镇化产品创新设计，鼓励打捆支持城镇化优势项目。七是调整国有资本配置，加快国有资本的公益性回归。国有资本要逐步从一般竞争性领域退出，重点转移到公共产品领域，把竞争性领域的国有资本集中配置在事关中长期国民经济持续快速增长的能源、资源和高科技等战略性新兴产业，对确有必要保留在其他竞争性领域的国有资本，要提高收租分红比例，并将收租分红收益主要投入到人口城镇化所需的社会公益领域，使城乡居民直接受益，特别是要用在促进公共服务常住人口全覆盖所需资金的领域。

八是加快推进地方政府自行发债试点，推动地方债向市场化方向迈进，同时加快总结试点经验，在将来时机十分成熟、风险可控的情况下，稳步完善修改预算法，彻底解除地方政府发债的法律约束。