改善民生是城镇化首要任务

文│孟毅芳 周明生 首都经济贸易大学教授

与传统模式相比，新型城镇化应实现“农民市民化、产业发展和民生改善”三位一体，强调内涵增长、产业优化和创新驱动，实现低成本、高收益，城乡经济、社会、环境全面协调可持续发展。

农民工市民化是新型城镇化的核心

中国城镇化的发展步伐与世界同等经济发展水平国家相比，明显滞后。这是因为在一个较长的时间里，中国采取了逆城镇化的发展思路，在大力推进工业化的过程中并没有带动城镇化的发展，城镇化率严重落后于工业化率。

随着政府把城镇化纳入国家发展战略，城镇化率显著提高，从1978年的20%左右，提高到2011年的51.27%。但在发展过程中，出现了“伪城市化”问题，主要表现就是多年来新增的数千万甚至上亿城镇人口绝大多数并未真正转为城市居民。这种现象从北京、上海等一线城市的统计数据中会得到印证：2011年年末，北京市常住人口达2018.6万人，全市户籍人口只有1277.9万人；上海全市常住人口达到2347.46万人，其中外来常住人口达到935.36万人，占常住人口总量的四成，深圳登记在册的非户籍人口1280万人，户籍人口274万人，深圳市实际居住人口已超过1500万。

尽管大量农民工被统计为城镇人口，但无法在就业、教育、社会保障、公共服务、住房等诸多领域享受与城镇居民同等的待遇，农民工站在市民化的入口处，处于“城市不开门，农村难断根”的“夹生”状态。既不利于中国城镇化发展，也不利于“三农”问题解决，更不利于社会的稳定。

对于中国老百姓来说，在权力推进下的强行拆迁是非常熟悉的场景，部分地方政府领导一再表现出了权力对于人民的傲慢。城镇化的推行，绝不是将农民驱离土地、搬进高楼那么简单。只有把城镇化纳入理性的轨道，这一场牵涉到几亿农民切身利益的社会变革才能真正做到以人为本。图为2006年4月，丰台区花乡羊坊村大批“联防队员”正在前往下一个点拆除违章建筑。

农民工市民化的关键是保障进城农民的权益，与农民共享城镇化的利益。如果城镇化不能带来农民工的生活改善，这样的城镇化就是“伪城镇化”，不可能得到农民的支持。

因此，政府一方面通过整合社会教育培训资源，面向全社会城乡劳动者建立职业培训制度，不断提高城乡劳动者的职业素质和就业创业能力。另一方面，通过农地、林地等确权和产权流动，推动土地适度规模经营，并使拥有产权的农民获得相应收益。

通过改革户籍制度、金融制度以及土地制度，稳步推进“农民市民化”。让农民工率先在中小城市市民化。由于户籍制度以及捆绑在户籍制度上的养老、教育、医疗、住房等制度的原因，大部分的农民工无法在城市安居乐业。他们创造了巨大的产能，却没有产生有效的需求。针对大城市、中等城市、小城市、县城，实行不同的政策，逐渐变户籍制为常住人口登记制，平等地提供医疗、教育、养老等所有公共服务产品。

在我们有了“美丽中国”的念想，有了节能减排的国策，有了建设生态文明的战略，更有诸多生态环境方面的硬性指标后，未来的城镇化已经无法再走老路了，必须要在摆脱对工业化高度依赖的背景下实现城镇化。成败关键之处在于，城镇化如何与“美丽中国”相兼容。

只有进城农民就业问题得到解决，才有助于打破城乡间要素流动的体制束缚，实现资源更加合理的配置，终结二元结构社会，缩小城乡差距；也只有农民不断的市民化，才能从根本上解决“三农”问题。

产业融合发展是新型城镇化的动力

产业融合是指产业协调发展，相互支撑、相互促进，借助工业化增加就业，实现人口的集聚和集中，在不断增加供给的同时，持续创造出需求，从而带动服务业的发展，进而实现空间资源的合理配置，推进城镇化的建立和发展。城镇化的实质是产业和生产要素的聚集，是用产业聚集带动人口聚集。

一般而言，工业区建设是城镇化的先导，没有工业的发展，也就没有城镇的出现。引发“伪城镇化”，造成城区面积盲目扩大，低密度、分散化发展现象严重，农地流失，能源消耗高等问题。

“长三角”、“珠三角”城镇化发展较快的经验在于农村就地城镇化，它是以乡镇企业为代表推动农村工业化的发展，自下而上特征明显，政府顺应企业和民众要求，推动基础设施的建设，引导产业的集聚和人口的集中，实现了产业融合发展，工业化与城镇化关系日益紧密。2010年，地级以上城市规模以上工业总产值占全国的56%，县域经济也出现非农产业日益向城镇集中的趋势。这一发展为城镇就业增长提供了重要支持，为人口和劳动力持续向城镇转移提供了重要条件。

城镇化进程的推动，将在中国未来形成的新的消费热点和产业层次，对城市公共产品产生很大需求，推动以教育、医疗、社保、就业、健康、文化等为主要内容的公共服务发展；将加快城镇交通、供水、供电、通信、文化娱乐等公用基础设施建设，带动多个相关产业的发展。

通过推进城镇化实现产业链的延伸和扩展，首先城市群内部形成产业的分工与整合。以特大城市为依托，促进大中小城市和小城镇协调发展，用新技术改造传统优势产业，不断培育新兴战略产业。重点发展新能源、新材料、节能环保、生物医药、信息网络、新能源汽车、高端制造业、物联网等战略性新兴产业，将其培育成城市经济的新增长点。

全面改善民生是新型城镇化的目标

城镇化为工业化创造供给搭建平台，带动生产性和生活性服务业的发展，并为进城农民提供更多的就业岗位，增加了收入，培育出持久的消费需求，使进城农民真正享受到城市的文明，享受到和城里的居民同等的基本公共服务，使其生活质量产生飞跃，这才是城镇化的最终目标。

目前的农民工及其家庭普遍收入低，私人物品的消费受到限制的同时，公共物品的消费也很缺乏，导致生活质量难以提高。一方面，农村人口多、农民收入低，只能满足农民的基本消费，而消费水平的提升非常艰难，中央出台的一系列惠农政策对提高农民消费有所帮助，但不能从根本启动农村巨大的潜在市场，占2/3的中国农村人口在全体居民消费中所占的份额不超过1/3；另一方面，进城农民无法平等享受城镇公共福利，包括城镇住房保障福利、城镇社会保障福利以及城镇公办教育福利制度。农民工主要居住在雇主或单位提供的宿舍、工棚或者生产经营场所，在务工地购买自有产权房的农民工比重很低，雇主为农民工缴纳“四险一金”的比重不高，更多的农民工子女只能进入打工子弟学校读书。

因此，扩大内需的药方在于推进城镇化，通过城镇化实现农民从低收入、低消费的农村地区向高收入、高消费的城镇地区转移。目前7亿多农村人口的消费能力很低，农村人均消费能力不到城市的30%。把农民留在农村不可能解决问题，因为农民的新增收入和生活水平的提高不再依赖于农业收入，而是在城市中获取的非农收益。如果能在接下去的几十年里，将7亿多农民中的4.5亿人转变为城市人口，那么中国的内需市场将有一个极大提升，农民的生活水平将有一个巨大的提高。

随着城镇规模扩大、水平提高，城镇居民住行水平不断改善，以住行为主的消费结构升级活动会持续推进，人均居住面积不断增加。消费结构的升级扩大了汽车、住房市场，带动了汽车工业、房地产建筑业持续快速发展，带动了广泛的关联产业发展，进而有力地加快了工业化进程。另一方面，住行为主的消费结构升级也不断扩大了对城市住房、交通及其他配套基础设施、市场环境的要求，推动着城市建设发展。

同时，把进城务工农民的公共服务和完善管理问题，列入政府工作的议事日程，着手分期分批地解决农村人口转移问题，让进城农民共享公共服务，要使城镇发展和农民工转移趋于同步，真正体现“以人为本”的精神，城镇居民的生活品质在城镇化过程中实现飞跃。