上海自贸区金融监管如何创新

文 《法人》特约撰稿 陈胜

（作者系清华大学法学院金融与法律研究中心研究员）

在自贸区的监管立法中可以尝试增加指导性意见、原则性陈述，减少管理性条款以及具体指标，赋予被监管企业足够的空间发展自身的治理结构和内控机制

中国（上海）自贸区于今年9月底正式挂牌。

上海自贸区被广泛认为最有价值的部分是金融行业的对外开放。上海自贸区有望放开外资金融机构设立外资银行、民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行、区内符合条件的中资银行从事离岸业务，也很大可能率先实现资本项目可兑换以及利率市场化等。

陈胜 摄 影 吕斌

这些金融试点都具有革命性，社会普遍认为这些试点很有可能对上海真正成为国际金融中心、经济中心产生重要的推动作用。

“管”与“放”的权衡

尽管上海自贸区的实施细则还未出台，但可以预见的是在该区域内，将给相关企业机构提供更大的自由度。但是，金融服务业放开的同时，相应的金融风险也会大大增加，甚至对金融市场的稳定性造成较大影响。这也就对该领域内的金融监管提出了新的要求，一种在“管”与“放”的尺度上的权衡。

笔者认为，可以通过借鉴国外某些金融中心的监管方式，再结合我国金融市场状况来构建上海自贸区内的金融监管制度。

比如，具有较高相似度的迪拜国际金融中心（DIFC）的监管创新给上海自贸区的金融监管提供了一个较好的蓝本。迪拜政府于2004年9月设立DIFC，使其成为迪拜10多个自由区中的一个，并将金融服务业作为仅次于旅游业的重点开放产业。

迪拜自由贸易区自建立开始就吸引了大量金融机构进驻，截至目前大概有900家企业在该区域内运作，其中有近400家是金融机构。在这些金融机构及其他企业纷纷在DIFC挂牌营业的基础上，DIFC的证券交易所和商品期货交易所等市场也迅速建立起来。

DIFC自建立以来取得如此大的成功，很大程度上归功于其制度上的设计，尤其是金融监管方面的创新：在DIFC区域内，成立了一个独立的风险性监管机构——迪拜金融服务局（DFSA），主要负责在迪拜国际金融中心的相关机构执照授予及其金融服务活动的持续监管。该金融服务局可以定义成一个综合性的管理机构，监管范围包括资产管理、银行和信贷服务、证券、集体投资基金、商品期货交易、托管和信托服务、伊斯兰金融、保险、一个国际证券交易所以及一个国际大宗商品衍生品交易所。

同时，该局还负责涉及反洗钱、反恐融资、制裁合规的人员的监督与管理。DFSA的职责主要集中在六个方面：政策和法律制定、授权、识别、监管、执行以及国际合作。DFSA作为监管者的权利主要来源于2004年DIFC一号法令——《监管法》的有关条文。

根据该法，DFSA被赋予就相关市场问题制定法规、发展政策以及相应的在其管理下落实有关立法的权利。这种立法的权利使得DFSA能够快速有效的对市场的发展以及商业需求作出回应。

在监管理念方面值得一提的是，作为自贸区的金融监管机构，DFSA的定位是“成为立足于风险的监管者并且避免不必要的监管负担”。DFSA认为，作为监管者的直接任务是缓解风险，然而用以缓解风险的监管框架下的合规责任应符合比例原则，这样被监管企业才能及时有效的去履行合规义务。

也正是存在DFSA这样一个高效率、现代化、独立性强的监管机构，更多的采用风险性、原则性监管的理念，使得迪拜国际金融中心逐渐发展为一个安全、发展为导向的商业平台。

监管也应创新

回归到我国上海自贸区的监管实践，也可以实验性的建立这样的监管机构，赋予该机构区域性立法的权限，并对自由贸易区内的相关机构准入及运营实行统一的监管。要实现这种监管上的创新在初期至少要关注以下两个方面：

首先，现行的金融监管制度不能满足上海自贸区内的金融改革需求，必须要在自贸区内实现监管制度的创新。我国现行的金融监管体系主要由银监会、证监会和保护监会等三家独立的监管机构组成，实行分业监管。自贸区内金融服务业的进一步放开也必然涉及不同监管部门的职能范围。

尽管，我国大体上的金融业发展现状并不适合混业监管，但在自贸区内，似乎“大金融监管”的模式更为便捷高效，可以借鉴迪拜的经验，设立一个金融服务管理局，改变以往多头监管的格局，必然会使自贸区内企业的监管负担大大降低。可以预见的是，监管制度的创新必然会触动很多既得利益，包括很多审批权限的变更，除了现有监管部门内部的协调与妥协外，更需要尽快在法律层面上确立自贸区域内的监管主体，并相应规定具体的职责、授予权限。

其次，这次中国（上海）自由贸易区的建立也是一个很好的契机实现金融监管理念上的变革，即尝试从规则性监管模式向风险性监管甚至原则性监管模式的倾斜，这也是国际上监管模式的变革的整体趋势。

目前国际上，对于金融领域的监管理念存在有三种主要模式，即：“风险性监管”(Risk-based Regulation)、“原则性监管”(Principles-based Regulation)与“规则性监管”(Rules-based Regulation)。我国一直以来主要采取的是规则性监管模式，即通过较为体系化对的法律法规去规制相关市场中的金融活动。这种方式虽然能较为有效的控制市场风险，但是由于规则的滞后性，一方面局限了市场自由度，很难及时有效的处理和规制金融创新，另一方面也产生了不少监管套利行为。

而原则性监管则能一定程度上解决这一问题，英国的金融服务管理局（Financial Service Authority—FSA，现已拆分为审慎监管局和金融行为准则局）为这种监管理念的主要代表，这种模式“意味着更多地依赖于原则并以结果为导向，以高位阶的规则用于实现监管者所要达到的监管目标，并较少的依赖于具体的规则。

英国FSA官方曾表述“通过修订监管手册以及其他相关文件，持续进行原则和规则间的不断平衡 我们关注作为监管者所希望实现的更清晰的结果，而由金融机构的高管更多的来决定如何实现这些结果。”可以借鉴的是，我们在自贸区的监管立法中可以尝试增加指导性意见、原则性陈述，减少管理性条款以及具体指标，赋予被监管企业足够的空间发展自身的治理结构和内控机制。

国际上其他地区如新加坡、香港、汉堡、迪拜等地的经验表明，自贸区的设立及相应的配套制度的设计一般能够为该区域成为国际金融中心创造有利条件。笔者相信，如果上海自贸区的金融创新实践逐步落实，有效的监管框架能够相应建立，必定能大幅提高上海国际金融中心的制度环境，使其更具有国际影响力及竞争力。