社会公平复合理论视野下的异地高考问题的探究

施灵杰

【摘 要】异地高考已成为全社会最受关注的话题之一，为了回应广大民众的呼声，2012年各地陆续出台了异地高考方案。本文运用社会公平复合理论分析异地高考政策的根源与实施困局，并尝试探讨解决现阶段教育不公的途径。

【关键词】社会公平复合理论；异地高考；户籍制度；利益博弈

一、社会公平复合理论的提出及内涵

20世纪60年代，西方资本主义世界面临着失业率攀升、物价飞涨、贫富差距拉大等一系列危机，社会矛盾不断激化，整个西方世界里充满着动荡。而传统的公共行政，无力回应和解决社会公共问题。1968年，以弗雷德里克森为代表的一批年轻的公共行政学者，高举社会公平的大旗，在美国雪城大学召开会议，彻底反思传统的公共行政，强调把社会的公平正义作为公共行政追求的目标，改变传统公共行政效率至上的观点。这次会议标志着新公共行政理论的诞生，社会公平也成了行政学者们的新追求和新选择。在弗雷德里克森看来，社会公平复合理论包含着以下类型的公平及其应用：单纯的个人公平、分部化的公平、集团公平、公平的领域、机会的公平、公平的价值。单纯的个人公平是指个人层次上的公平关系，是最本质的公平；分部化的公平也是个人层次上的公平，其概念就是主张同类人同等对待，实质就是在不平等面前的人人平等；集团公平则要求具有相似性质的人之间的公平；机会的公平指人人有相同的可能性参与分配。上述所有的公平都应该处在一个公平领域中，所有人都应该有相同的机会享受平等的分配。

二、当前我国异地高考现象及根源

1.异地高考现象。自1978年恢复高考以来，高考制度为我国的政治经济发展和人才选拔做出了巨大贡献。但随着时代的发展，关于高考制度本身的争议也从未停止过。近些年来，异地高考成为全社会讨论最热烈的词汇之一。异地高考，就是广大随迁子女就地高考的简称。目前全国进城务工人员达到2.45亿人，随迁子女有2000多万人，相当一部分人在迁入地接受完义务教育后，由于没有当地户籍而不能就地参加高考。

2.异地高考问题的根源。（1）行政干预导致高等教育资源分布不均。我国高等教育资源的配置一直有着较深的计划经济制度的痕迹，无论是高校的区域分布、专业开设，还是高校的行政管理制度，都是在高度集中的计划经济体制下统一设置的。随着我国市场经济体制的建立，传统的行政干预高校发展的模式日益显示出弊端，最明显就是高等教育资源的分布受传统的行政干预过多，导致诸多地区教育资源供求关系紧张的局面。一些经济发达地区就依靠行政手段而拥有较丰富的高等教育，本身生源也少，录取分数线又低，这些地区被称为“高考洼地”，例如北京和上海。而其他地区，人口较多，高等教育资源缺乏，由于“僧多粥少”而导致分数线居高不下，这些地区则被称为“高考高地”，例如安徽、河南等地。（2）高考招生制度的不合理。我国仍旧采用传统的分省制定各高校招生计划的办法。不合理的方面主要有两点：第一是不合理的招生指标。第二是高低不平的分数线。（3）户籍限制。改革开放以来，大量农民工进城务工，区域间人员流动频繁。由于东南沿海地区经济发达，于是“孔雀东南飞”成了我国区域间流动所呈现的基本特征。由于户籍制度的藩篱所在，广大农民工子女虽然从小就跟着父母来到城市，并接受义务教育，但是却因为没有当地户口而失去了就地高考的机会。

三、现阶段各省异地高考方案的探索及困难——恢复公平之路

1.各省异地高考方案的探索。2012年的最后一天，各地陆续出台了异地高考政策。从目前公布的各省市的方案来看，各地一般都有类似的准入门槛，如对考生学籍、在该地就读时间、父母合法稳定工作、社保证明等条件有所限制，但是由于各地现实情况不一，所以具体的限制条件差别又比较大。例如，黑龙江的异地考生只需要满足本省学籍、高中连读三年、有稳定住所三个条件就可以报考。而最受关注的北上广的异地高考政策被指为过于苛刻。上海的异地高考政策比较严格，只有持有上海居住证A证的来沪外来务工人员子女，在上海参加中考并完成高中阶段完整学习经历才可在上海报考。广州则是主打“积分入户”。

2.北上广异地高考政策实施的困难。（1）难点一：本地学生利益与外地学生利益的博弈。在异地高考的推行过程中，本地人口担心一旦异地高考政策放开，外地人员会挤占自身的高考资源。教育部副部长杜玉波一语道破天机：“在制定政策时，既要解决随迁子女的考试问题，也不影响到北京当地考生的权益。”很多北京人认为放开异地高考政策是对本地人的不公平。首先，北京市对于教育的投入在全国遥遥领先；其次，北京计划生育政策执行得很好，所以才会享受到高考相对“宽进”的好处；最后，义务教育阶段的经费是由中央财政和地方财政按户籍拨款的，导致了人口输出地的教育经费并没有转入到人口输入地，所以一下子完全放开异地高考政策，短期内可能会使人口输出地与人口输入地、“高考洼地”与“高考高地”之间出现一种零和博弈的现象，即利益非此即彼的增减。（2）难点二：如何鉴定外地户籍考生就地高考的资格。所谓的异地高考条件“三大准入”，无疑为各地抵触或者变相抵触异地高考政策提供了最好的借口。比如很多省份要求异地考生的家长必须有固定工作、固定住所和固定收入。何为固定工作？对于大多数农民工来说，工作频繁更换，收入时高时低，如何能达到标准？何为固定住所？对于经常随着工作变动而改变居住地点的流动人口来说，如何才能固定？（3）难点三：城市承载力。北上广作为全国范围内的大都市，其交通、住房、医疗等系统早已不堪重负，因此很多人担心一旦放开异地高考政策，将会引发大规模的人口输入，会对输入地的承载力造成巨大的考验。

四、社会公平复合理论下解决异地高考难题的途径探讨

35年前，恢复高考制度，是牵动历史的制度变革；35年后的今天，解决异地高考问题，更是实现社会公平正义的时代召唤。教育公平之路到底该如何解决？弗雷德里克森说：“任何声称要加强社会公平的政策选择理由，都要根据以下问题进行分析：这种公平是个人的公平，分部化的公平，还是集团的公平？它是直接的公平，还是手段的或预期的机会公平？在维护民主政府和一个可靠的市场经济体系的同时，为了改善弱势群体的处境，应该强什么类型的社会公平？”社会公平的复合理论为我们在探讨解决异地高考问题时提供了一个基本的分析框架。

第一，中央政府宏观管理，逐步取消户籍制度——政策保障。社会政策上构建公平正义，本身就是中央政府的责任。就像威尔逊早在1912年的选举之夜向其追随者所做的演讲中讲到：“我号召你们，将你们的余生投入到通过正义、平等、公平的程序推动政府不断前进的工作中。今晚，我自己并没有胜利感；我所有的，只是一种庄严的责任感。”中央政府只有逐步取消户籍制度，才是走上公平复兴之路的开始。现阶段户籍制度的背后实质上是人权、财产权、公共服务的不平等。逐步取消户籍制度，让异地学生就地高考，是广大公民呼唤公平正义的时代诉求。现阶段我们需要的就是敢于废除特权，自上而下高唱公平之歌的魄力。当然，每个城市的实际情况不同，各地应当根据自身情况逐步放开户籍限制。

第二，探索高考制度改革，确保机会公平——长远目标。1978年高考恢复之初就是为了能够公平地选拔人才，然而我国现阶段的高考制度充满着集团的不公平，分部化的不公平。集团的不公平是指本地人和外地人的入学机会不等，分部化的不公平是指不同的省市的录取分数线不同。怎样才能真正地实现机会均等？只有改革高考制度才是根本之策。应当逐步建立起第三方独立的高考机构，采用“统一测试+高校自主招生”的形式，高校结合统一的测试成绩、学生平时成绩、各地区的教育因素等指标来综合地选拔学生。首先统一考试，统一分数线，能增强考试的公正性。同时高考试卷应当充分正视我国现阶段不同地区教育差距的现实，在考试内容设计上尽量做到既能考查教育发达地区考生的基本素质，又能充分挖掘教育薄弱地区考生的基本潜力。其次，在高校自主招生时，除了考查知识储备之外，还应当加入考生平时成绩、实践能力等的考查，并结合当地的教育因素来进行综合评价。最后，在具体招生时，全国性大学应公平招收全国各地的学生，而地方高职类院校，由于主要受地方财政的拨款，可采取以本地学生为主，适当考虑外地学生的方案。

第三，合理配置高考资源，重塑集团公平——理想过渡。引发异地高考热的一个重要原因就是高等教育资源稀缺且配置不公平。现阶段，在取消户籍制度遥遥无期和改革高考制度任重道远的现实情况下，只有合理配置高考资源，才是合理的过渡。一方面，打破高校分省分配招生名额的传统做法，以高考报名人数为基本依据分配各省招生名额。现阶段一些地区人口多而名额少，而另一些特权地区人口少而名额多。中央政府应当回收放给地方的高校资源配置的的自主权，做好总设计师，统筹安排，打破地方特权阶层的垄断。另一方面，教育经费应当向中西部地区倾斜，增加教育薄弱地区的重点大学数量，实现重塑集团公平。“马太效应”会导致强者更强，弱者更弱。我们更应当关注那些处于弱势的群体或地区，重塑集团公平。比如安徽虽是人口大省，但是安徽省高等教育结构不尽合理，优质资源相对不足。安徽“985工程”高校仅1所，教育部直属高校仅1所，省属“211工程”高校仅1所。这与安徽人口大省的实际需要和人民群众接受优质高等教育的迫切愿望是极不相称的。十八大报告适时地提到了大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，令人欢欣鼓舞。

五、结语

社会公平复合理论，是应对西方资本主义国家出现的一系列社会、政治危机而出现的产物，并发挥了巨大作用。同样，对于处在转型期的中国解决种种不平等问题也有着重要的借鉴意义。如今，社会公平已经成为政策判断和公共行动的标准，将社会领域细分并且分别关注每一个领域的公平问题将成为社会公平复合理论的未来发展之路，也将成为指导我国具体工作的理论基础。就如弗雷德里克森说的那样，在公共行政中实施一种尊重人的公平能使规则变得更有人情味。

参 考 文 献

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