关于完善我国国有企业法人治理结构的几点建议

郑然涵

【摘 要】党的“十八大”对于深化国有企业改革作出了深入的阐述，受到广泛关注。完善的法人治理结构是深化国有企业改革的核心内容。本文从分析现状入手，并对新形势下如何进一步完善国有企业法人治理结构提出建议。

【关键词】国有企业；法人治理；股东大会；董事会

公司法人治理结构是指依照《公司法》所建立的权力机构、执行机构与监督机构三权分立并且相互制约的公司内部管理体制。事实上主要是指公司股东、董事、监事及经理层之间的关系，其本质是通过公司组织机构之间权力的分配与制衡所做出的一种制度安排，以实现公司和股东的最大利益。法人治理结构是现代企业制度的核心内容，对于深化国有企业改革有着重要意义。

一、当前我国国有企业法人治理结构存在的问题

我国国有企业改革始于1978年，经过三十多年的改革发展，我国国有企业虽然有了很大的发展变化，尤其是《公司法》的颁布实施，促进了国企治理结构的改善。但是，按照现代企业制度关于公司治理结构的框架、原则及要求，我国国有及国有控股企业的公司治理结构仍存在着许多问题。（1）股权结构单一，“内部人控制”现象严重。目前我国大部分国有企业股东结构单一，国有股仍然处于绝对控股地位，导致股东大会、董事会形式化，企业“内部人控制”现象严重。大多数小股东因为持股比例小，不重视法律赋予的权力，基本上不会在股东大会行使其相应权利，只关心分红及其投入资本的保值增值，无暇顾及国有企业的治理。股东大会实际上成为国有股股东会议或国有股控制下的股东扩大会议，没有发挥对董事会的约束作用。董事由政府或者授权经营机构选派，董事会没有起到真正独立决策的作用。股权过于集中造成企业重大问题研究及决策往往流于形式，从而使企业被内部人控制。也会造成企业信息披露不规范，过度投资或消费等，影响国有资产运作效率以及中小股东权益保障。（2）国资委角色存在冲突，政企难以真正分开。《中华人民共和国企业国有资产法》明确规定国资委履行出资人职责，代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，即“管人、管事、管预算”。同时也规定履行出资人职责的机构应当监督企业实现国有资产保值增值、防止国有资产流失，但不得干预企业经营活动。这就从制度层面为国资委确立了市场主体与监管主体的双重身份，造成角色冲突。近几年国资委的管理正在不断强化，越管越紧，越管越细。从企业发展的战略方向、国有资产的出售与重组到企业人事，无不涉及。一些企业对于国资委的具体管理颇有怨言，认为国资委管得太细，对企业的日常经营多多少少起到干预，这和国有企业改革的初衷是矛盾的。（3）用人机制不健全，影响经营决策的科学性。在我国现阶段的国有企业中，《公司法》规定的董事、经理人员选举、聘任法定程序实际上只是一种形式。事实上，董事、经理是由政府组织部门或国有资产管理部门选派，并非来源于市场竞争。选任的董事和经理们带有主观因素，而且有些董事并不“懂事”，从而影响企业经营决策的科学性。由于董事会过半数的董事以及经理都接受政府组织部门或国有资产管理机构的考核，因此他们的决策并非对全体股东负责，也不受全体股东的监督，从而损害了中小股东的权益。（4）监事会有名无实，不能真正发挥监督作用。虽然《公司法》赋予监事会监督和召开临时股东大会等权力，但当国有股占绝对优势时，监事的人选往往是由国有股东控制的，来源不规范，对企业的生产经营和财务管理流程不熟悉，不能对企业实施有效的监督。《公司法》规定了监事会的职责主要是监督，但是却没有明确监督责任，没有专门针对监督不力者的处罚规章，使监督者本身缺乏约束，容易造成监督缺位。监事会的职权有限，董事会、监事会、经理层之间缺乏相互制衡的关系，监事会独立性不强，不足以对董事、经理层形成有效监督。

二、完善法人治理结构的建议

（1）实现股权多元化。多元化的股权结构是建立和完善公司法人治理结构的重要前提，国有企业应在充分利用国内外资本市场的基础上，逐步实现股权多元化。具体来说，可通过股权转让引进外资和民间资本以及多种经济成分的投资主体，从而使国有资本与所有者到位的其他资本密切的联系在一起，有利于强化国有资本经营者的运营能力和动力。同时，应大力提倡和推进国有企业与非国有企业之间相互持股，实现股权多元化、分散化和法人化，进而使国有企业具备较强的监控能力和较高的监控效率。值得注意的是，在股权多元化过程中，要谨防一些企业以股权多元化改革为名，行掠夺国家财富之实的行为。（2）重新定位国资委角色。首先，国有企业改革的初衷就是要实现“政企分开”，因此国资委不宜作为出资人直接参与企业的重大决策。建议由政府授权的国有企业集团或者国有独资公司来担任出资人角色，并从市场中聘任专业人士参与企业的经营决策。这种形式是由已有的国有企业发展而来，实践证明，这是落实国家出资人代表的成功做法。另外，地方政府也可以通过组建国有资产经营公司来实现出资人的角色。其次，国资委对于国有资产的监督要遵循法人治理的模式，建议要求备案或参与制订公司章程及股东大会、董事会、监事会议事规则等基本规章，从而通过约束股东大会、董事会、经理层的权限及议事程序来实现监督，对于企业具体的日常经营不宜管得过细。（3）推行独立董事制度。董事会有效性的核心思想便是独立性和科学性，独立于股东大会和管理层，独立自主进行科学管理和决策。建立独立董事制度，对于改变我国国有企业特别是上市公司中“国有股一枝独大”、“内部人控制”的现状有着积极的现实意义。目前在未上市国有企业中并没有要求建立独立董事制度，建议参照上市公司要求聘任独立董事，人数至少达到三分之一，另外建议要求聘任会计、法律等专业人士1～2名。通过董事会的独立性和科学性，可以确保董事会有效地行使其使命和职责，并在相当程度上促使管理层对股东负责，以保证治理的公平和效率。（4）强化对经理人员监督机制。一是经理人接受董事会的委托代理，在对企业日常生产经营管理活动行使自主权时，要在董事会的授权和监督下进行。二是要建立和完善国有企业内部的各项规章制度，对经理人的责任、权利作出明确的规定。三是要采取董事会与总经理相分离的方法，健全董事会领导下的总经理负责制。四是实行经理人员的市场竞争选聘机制，增加其竞争压力。此外，要将国有公司的内部监督机制和公众监督结合起来，可形成对国有公司及经理人员进行有效监督的多层次化和公开化的社会基础。（5）建立外派监事会监督模式。外派监事会以“局外人”的身份独立发挥作用，做到和企业之间没有任何利益关系，确保了监督工作的公平和公正。重要的是，外派监事会制度要把对企业的财务核查与会计师事务所的审计相结合。加强对国有企业监事会工作的业务指导，充分参考和利用会计师事务所的审计结果，有重点、有针对性地开展审查，从而完善内部控制体系，增强风险管控能力，提升科学管理水平，促进企业有序发展。外派监事会在监督检查过程中还可与纪检、监察监督相结合，将监事会监督与企业国有资产的管理、运营紧密结合，形成监督合力，规范法人治理结构。值得关注的是，监事会监督还需要保证到位不越位，不能没有限制地行使监督权，随意干预企业的正常经营活动。

参 考 文 献

[1]杨惠.国有企业法人治理结构研究[J].法制与社会.2010（11）

[2]耿宝民.基于国有企业法人治理结构的政府规制对策研究[J].中国集体经济.2011（27）