西方公共行政学的发展演变脉络：一种基于行政价值取向的述析

刘志平

(福建广播电视大学，福建福州，350003)

西方公共行政学理论的发展演变是一个不断完善与创新的过程，历经了几次范式的转变，并且还在继续发展着。本文从行政价值取向的视角出发，认为西方公共行政学经历了五次理论范式的转变，依次是以行政效率为价值取向的传统行政学、以社会公平为价值取向的新公共行政学、强调市场原则的新公共管理理论、强调公共性的新公共服务理论以及强调多元合作与权利共享的公共治理理论。

一、以行政效率为价值取向的传统行政学

传统公共行政学的理论核心是威尔逊基于“政治—行政”二分的理念与韦伯的官僚制理论。一般认为行政学产生的标志是1887年美国学者伍德罗·威尔逊在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》。在威尔逊的研究之前，公共行政学研究的许多概念一直包含在政治学研究的概念中，而没有作为一门独立的公共行政学从政治学中分离出来。威尔逊最大的贡献就在于提出了“政治—行政”二分法，并据此将公共行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来。威尔逊认为，公共行政研究“首先要发现政府能适当而成功地承担的是什么事情，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和低成本来完成这些适当的事情。”[1]他认为政治是“在重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，而行政是“国家在个别和细微事项方面的活动”，关注的是政策的执行、公共服务的提供、机构的良好运作等等。为了找到提高行政效率的方法和途径，威尔逊对当时美国的文官制度改革比较关注，他提出，为了使政府有效地运转起来，要有一批更好的官员来充当政府的“工具”，公务员必须竞争上岗，使受过训练的人员充实到文官队伍中来。此外，他还认为，必须加强和纯洁政府的组织机构，使政府专心处理公务，减少闲杂事务，加强执行，提高行政效率。

韦伯在公共行政学方面的主要贡献是其提出的官僚制组织理论。官僚制理论奠定了现代政府的组织框架和运作机制，确立了官僚制在公共行政中的中心地位。韦伯的理性官僚制具有以下特征:第一，合理的分工。明确划分每一个组织成员的职责权限，并以法规的形式将这种分工严格固定。第二，科层化。组织内部实行等级和职务等级的制原则，整个组织依照权力自上而下划分成若干等级的层次结构。第三，管理职业化。管理人员都必须是专职的、有固定的薪金和明文规定的升迁制度。要对公务员进行专业培训，使之适合自己的岗位要求。第四，依照规程办事的运作机制。官僚制组织的管理工作必须遵从组织制定的一整套规则和程序来进行，从而确保整个组织管理工作的一致性和明确性。第五，组织管理的非人格化。管理人员应公私有别，即管理人员在组织中的职务活动应当与私人事务区分开来，公私事务之间应有明确的界限。由此可见，韦伯基于工具理性视角所阐述的理性官僚制思想强调的是以知识和技能进行管理的必要，这与威尔逊的“政治—行政”二分法下强调行政效率价值取向的公共行政具有高度一致性。

因此，在传统公共行政学那里，政治—行政二分法和理性官僚制成为其理论前提和基础，行政效率成为其主要价值取向。提高行政效率成了当时公共行政的出发点和归宿点，在行政管理中强调理性和知识技术的运用，强调服从和控制，以此来提高行政效率。

在这一时期，以泰罗和法约尔为代表的科学管理理论和一般管理理论、怀特的系统化公共行政学理论框架、古立克一体化的行政思想，以及厄威克对行政管理原则的系统化概括，从公共行政职能、原则、方法等方面进一步完善了传统公共行政学。

二、以社会公平为价值取向的新公共行政学

20世纪60年代末、70年代初，以美国为代表的西方国家连续出现了一系列社会、经济与政治危机，政府改革的呼声此起彼伏，片面追求行政效率的传统公共行政学面临着严峻挑战。为了弥补传统公共行政学过分强调行政效率、忽视社会公平正义价值取向的缺陷，以美国行政学家沃尔多和弗雷德里克森为主要代表的新公共行政学派提出了回归社会公平与正义价值，重构规范的主张。1968年，新公共行政学派在美国锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心召开会议，会议成果集中反映在《迈向新公共行政——明诺布鲁克观点》一书中，新公共行政学高举“社会公平”的旗帜应运而生，极力倡导意义和价值的回归。

新公共行政学扬弃了传统行政学的“政治—行政”二分法原则，并不断反思和批判传统公共行政学的“效率至上”原则。新公共行政学认为公共行政应由经济和公平这两个基本价值作为支撑，即不仅认为公共行政应当以经济有效的方式为社会提供高质量服务，而且更强调把社会公平作为公共行政所追求的目标。因此，新公共行政学主张公共行政的核心价值必须是维护社会公平与正义。

从新公共行政学的整个发展历程来看，新公共行政学竭力倡导社会公平，并通过对传统行政学效率至上观的批判来整合各种理论观点，以期唤起对整个公共行政领域的全面变革，建立公共行政理论与实践的新模式。为了增进实现社会公平的可能性，新公共行政学强调以伦理、民主、政治互动、公民参与以及回应性等理念为基础设计出一种新的组织制度，这些观点对当代西方国家公共行政产生了重大而深远的影响。

三、强调市场原则的新公共管理理论

20世纪80始，英、美等西方国家政府掀起了新一轮行政改革浪潮，这一行政改革运动被称为新公共管理运动，对这一行政改革实践的理论总结被称之为新公共管理理论。新公共管理理论以现代经济学、公共选择理论、管理主义等为理论基础，其核心思想是主张通过运用市场原则和企业管理的理论与方法来改造政府的管理模式，推崇在政府部门普遍采用私营部门的竞争机制和管理方法，重视社会公共服务，倡导在人员录用、任期、工资和其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。

作为新公共管理理论的主要代表代表人物，奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出了改革政府的十项原则:1.政府是掌舵而不是划桨；2.政府要重妥善授权而非事必躬亲；3.政府要注重引入竞争机制；4.政府要注重目标使命而非繁文缛节；5.政府要重产出而非投入；6.政府要具备“顾客意识”；7.政府要有收益而不浪费；8.政府要重预防而不是治疗；9.政府要重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；10.政府要重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。从这些改革政府的原则中不难看出，新公共管理理论与传统行政学一样注重的是行政效率，把行政效率至于中心地位来考虑，“我们说到企业家式的模式时，指的是习惯性地这般行事的公营部门的机构，不断地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能。”[2]但新公共管理理论与传统行政学的不同之处在于实现行政效率的途径的主张不一样。传统行政学主张的是以明确分工、层级控制、规章制度等来实现效率，而新公共管理则主张通过市场化取向、分权、放松规制、委托等方法途径来实现效率。而且，新公共管理理论主张的“效率”开始注重“顾客”的满意度，这在某种程度上有了“效率”与“公平”调和的迹象。

新公共管理理论在相当程度上改善了西方国家政府公共行政水平，在一定程度上更好地满足了公众对公共服务的需求。但新公共管理理论的某些观点和建议过于激进而无法付诸实践，虽然新公共管理理论中有了效率与公平调和的迹象，但公平只是其效率之下的次级指标，而非一级指标，而且理论本身又缺乏行之有效的政策措施来保障社会公平。

四、强调公共性的新公共服务理论

为了弥补新公共管理理论的不足，罗伯特·登哈特与珍妮特·登哈特等学者在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出了新公共服务理论。新公共服务理论继承了新公共行政学的传统，重视公共行政的“公共性”取向，主张公共行政的主要价值在于维护社会的公平与正义。

新公共服务理论认为政府应该对公民服务而非掌舵，公共服务是公共行政本质所在，政府和公务员的重要角色是帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制社会。因此，新公共服务理论反对新公共管理理论关于公共服务市场化的理论，反对以“企业家精神”改革政府。公共服务理论认为，当前的社会是一个公民积极参与各种事务的社会，在这样一个社会中，政府的角色不能仅仅是服务的直接供给者，而是公民事务的调停者、中介人乃至裁判员，而这些新的角色要求反映在政府管理上就是，政府必须摈弃管理控制的方法，掌握做中介、协商以及解决冲突的新技巧。在价值观上，新公共服务理论再次强调公共性、合法性、公共精神、政府责任在公共管理中的作用；在管理的方式上，新公共服务理论强调在公共利益为基础上的公民对话协商。这样，新公共服务理论通过主张以实现公民利益为目标，重视管理中的社会、公民参与，从而在价值取向、政府责任等方面很好地纠正了新公共管理存在的问题。

五、强调多元合作、权力共享的公共治理理论

20世纪八、九十年代以来，西方行政学发展最重要的特征之一就是行政管理研究的范围得到进一步的拓展，其主要标志就是出现了相对于传统公共行政的公共管理概念。公共治理理论正是在这一语境下出现的一种代表西方行政学理论发展趋势的新型公共管理理论。“治理(governance)”指的是为了实现和增进公共利益，政府部门、私营部分、第三部分以及公民等众多公共管理主体相互合作，在彼此依存的环境中共享公共权力、共同管理公共事务的过程。治理是“一种以公共利益为目标的社会合作过程——国家在这一过程起到了关键但不一定支配性的作用。”[3]公共治理理论认为，由于当代公民社会能力的增强、网络化和沟通结构的扩展、官僚统治观念的弱化使得公共领域内呈现多方面的互动，这种多方面的互动过程具有非等级、水平性、合作性的特征。因此，公共治理理论的核心观点是主张多元主体合作、对话协商、伙伴关系、确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。

首先，公共治理主体的多元化。治理主体既可以是政府机构，也可以是私营部门、民间组织和公民个人。公共治理本质上是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作，其实质是国家权力向社会的回归。

其次，公共治理机制的网络化。治理语境中管理权力的运行方向一个上下互动的管理过程，所以形成的是一种网络式的管理结构。在公共治理理论视域中，多元化的公共管理主体及其相互之间的权力依赖和合作伙伴关系以及其中的协商、谈判和交易机制，最终必然会推动公共管理朝着一种自主自治的网络化的方向发展。

再次，公共治理责任边界的模糊性。由于公共治理主体的多元化，部分公共责任便转移至非政府组织和个人身上。这些非政府组织能够满足社会公众多方需要，而又无须动用政府资源和权威，传统上由政府执掌的部分公共管理权向这些非政府组织转移，与此同时，公共管理责任也呈现出交由非政府组织和个人承担的趋势。

作为一种新型的公共管理理论，公共治理理论是对传统公共管理理论进行的反思和批判的结果。它为我们反思传统公共管理理论和超越新公共管理理论与新公共服务理论提供了一种新的视野，也为我们认识当代公共管理领域发生的显著变化提供了一种新的组织框架。

六、结语

通过对西方行政学理论发展演变的历史过程进行分析，不难发现，这种发展演变存在着某种规律，即这种发展演变从根本上看是沿着行政价值取向——行政效率或社会公平而展开的螺旋式上升的过程。在不同的发展阶段，正是由于对效率与公平的侧重不同而产生了不同的理论范式。最终，这一过程经过行政效率与社会公平的多次博弈，逐渐走向协调的过程。

[1]Woodrow Wilson.The Study of Administration[J].Political Science Quarterly，1987，(2):197-222.

[2](美)奥斯本，盖布勒.改革政府[M].上海:上海译文出版社，1996:5-6.

[3](美)麦克格鲁.走向真正的全球治理[J].马克思主义与现实，2002，(1).