检察权介入社会管理模式创新的意义阐释

梁鸿飞

(扬州大学 法学院，江苏 扬州225100)

一、问题的提出

“自20 世纪80 年代以来，伴随着国家、社会、乃至国际事务的日益复杂，‘治理’逐渐超越政府‘统治’，越来越受到人们的青睐和热捧。”［1］由“统治”转为“治理”意味着政府对社会管理模式的转变。具体来说，即政府行政理念的转变与行政权力的规制，释放民众的政治、社会与经济活动空间，迎应国家与社会二元分离的法治时代。

政府对社会管理模式的转变如今借以“社会管理模式创新”之名义提出，其根本之要旨仍在于通过对行政权力的限制与调整转变权力压制权利的社会管理范式，实现权力与权利相平衡与互动的善治社会。行政权力的限制与调整应来源于国家层面的顶层设计，然而由于行政权本身具有强烈的扩张特征，这种顶层设计首先则需寻找一个法理支点，通过这个法理支点抑制行政权，达致行政权与公民权的平衡，如此社会管理模式创新无论是在法理逻辑上抑或是在政治实践中方显得和谐圆融。

法理支点寻找仍应回归于我国现有政治体制之中，针对限制行政权之所需唯有立法权和检察权具有积极意义上的监督权。立法权的享有主体，人大及其常委会，由于人民代表大会制度尚待完善以及违宪审查权的赋予尚不明确等，将立法权与行政权相制衡之支点虽融通于法理，然在政治实践中其所遇之困境恐甚于社会管理模式创新。因此，我们将视域转向宪法所规定的专门的法律监督权，即检察权。1982 年宪法所设计的人民代表大会统合治下的“一府两院”政治模式之初衷在于希冀行政权、检察权与审判权相互制衡，兹以维护宪政秩序，保障公民权利。“从历史的角度来看待检察机关设置的初衷和检察工作的本质内容，我们不难发现，检察机关不仅是法律监督机关，同时也是社会管理体系中重要的组成部门”［2］简而言之，以检察权为支点抑制行政权构建社会管理模式不仅在法理上具有正当性，在政治实践之中亦有可行性。

既然以检察权为支点抑制行政权构建社会管理模式具有正当性与可行性，在社会管理模式创新视角下检察权如何抑制行政权、保障公民权则成为研究之必要。亦即，检察权介入社会管理模式创新之价值与意义所在需要具体论述。

二、检察权的介入缓和了行政权与公民权的内在紧张

“社会契约赋予‘政治体以存在和生命’，”［3］(P158)然而却以难以摒除政治权力扩张的本质属性，从而造就了权力与权利的内在紧张关系。这种内在紧张关系表现为权力与权利的冲突，冲突不可避免，但是因客观环境之不同其强烈程度亦有所不同。若没有政治上权力限制与缓冲机制设置，则冲突必然强烈，极易引发社会的暴力变迁。若存在相应完善的政治权力制衡机制，则冲突自然消解于法治范围之中。所以，权力之扩张本性无法依靠社会契约予以摒除，唯有倚赖于政治机制上的权力制衡设置才能将权力与权利之冲突控制在既定法治秩序之内。将视角转向我国现行社会管理模式，其主要体现行政权在市场经济的物欲刺激之下不断扩张，几乎独占了所有社会管理职能，压制社会自治空间与民众权利诉求，进而形成压制型的社会管理模式。压制型的社会管理模式呈现出行政权力与公民权利的内在紧张亦必然不断造就权力与权利之强烈冲突，存在着社会暴力变迁之潜在危险。在社会转型的过程中，这种潜在危险显得尤为明显。那么，在政治机制上的权力制衡设置则相应显得尤为重要。

宪法赋予检察权的抽象法律监督权使得检察权无论对于行政权力主体还是权利主体均有一般意义上监督职能，其使命与功能亦在于维护法制统一，保障法治秩序。同样，在宪法的“一府两院”政治机制设置将检察权置于与行政权平等之地位，意在希冀检察权与行政权能够相互制衡。尽管在现实政治实践中，检察权的宪法地位有待完全之确证，而且“检察机关对行政权的监督仅仅限于行政犯罪，而对大多数行政违法行为没有监督权。”［4］检察权对行政权的制约依据其权力性质本身存在，只不过因其宪法地位的确证与政治实践的伸张程度不同导致对行政权的制约力度不同。这种制约力度则决定了行政权与公民权内在紧张的强烈程度。如果通过政治权力的顶层设计确证检察权之宪法地位，将其置入社会管理模式创新运动之中，这本身就可视为是检察权的监督职权之扩展与延伸。亦即是说，检察权介入社会管理创新的本身就意味着其法律监督权的伸张，而其伸张恰是为了更为有效地抑制行政权，进而缓和行政权与公民权的内在紧张。总而言之，检察权介入社会管理模式创新缓和了行政权与公民权的内在紧张，这是社会管理模式创新的应有之义，亦为社会管理模式创新开启的环境要求。

三、检察权的介入推进了行政权与公民权的法治型关系形成

“法治型社会管理模式，意味着社会依法管理与民众参与治理的有机统一。”［5］社会的依法管理可依赖于检察权对行政权的法律监督和权力制约予以完成。公民作为社会管理主体参与社会治理的基本方式表现为公民与政府的理性商谈。自治权的确立与伸张是公民以平等之地位参与商谈的首要原则，这是商谈共识的道德与正义保证。［6］(P143－144)检察权介入社会管理模式创新能够抑制行政权，缓和行政权与公民权的内在紧张，为公民之自治权伸张提供了社会空间。关涉社会管理之事，公民能够以平等之地位与政府理性商谈，改变了以往行政权压制公民权、行政权与公民权激烈冲突的模式与样态，推进了行政权与公民权法治型关系的形成。

具体而言，检察权介入社会管理模式创新，为行政权与公民权的理性交涉创制出了制度性空间。社会管理领域为检察权的法律监督职能所覆及，参与其中的行政权不能再以压制性的强势姿态进行社会管理，而公民之自治权亦为法律监督视角下伸张活动。如此情境，当行政权的管理范围与公民权的自治伸张出现交集乃至冲突之时，检察权的法律监督职能定在使两者对于矛盾之解决的方法选择被限定在理性商谈的法律范围之内。“通过不断的参与实践，民众的政治认知能力不断提升，政治行动能力获得切实发展，共同体意识和认同感得到增强，”［7］权利诉求亦能通过既定理性渠道商谈表达。而行政权在法律监督压力下参与社会管理之商谈，其强势性不断被软化，暴虐性趋于温和，权力的理性驭用能力得以增强。行政权与公民权矛盾与冲突化解由压制被压制样态转向了法律范围内理性商谈与交涉，当这种矛盾与冲突的解决方式随着公民与政府法治意识觉醒成熟，便发育成为常规化与制度化的模式，行政权与公民权的法治型关系亦逐渐形成。犹如蒋传光教授所认为那样，即“法治的实现，不仅仅是建立一套完备的法律体系，更重要的是使法治成为一种普遍的行为模式。”［8］诚如斯言，法治型社会管理模式之构建，不仅是关涉社会管理的法制完善与统一，亦在于将法律激活于社会管理之中，形成法治化的社会关系。检察权介入社会管理模式创新，基于其法律监督职能恰能将法律激活于社会管理领域之中，在原本为行政权所压制窒息区域开垦出了一片法治土壤，进而逐渐培育形成行政权与公民权的法治型关系。

四、检察权的介入形成了稳定型的权力与权利结构

“从社会管理的本质来讲，这种管理关系可化约为权力与权利的关系。”［2］前文已述，权力与权利之间具有不可避免的内在紧张。在社会管理之中，行政权与公民权的尖锐对立加剧了这种内在紧张。那么，这种社会管理中的权力与权利结构必然具有不稳定的特质。在如此之不稳定的权力与权利结构开展社会管理模式创新如同是在沙滩上构建大厦，随时皆有倾覆之危险。根据几何学原理，三角形模型较于其他形状之模型更具稳定性。检察权介入社会管理模式之中，与行政权和公民权形成了三角权力与权利关系，通过法治的确证与形塑这种权力与权利关系则成为稳定型的权力与权利结构。在稳定型的权力与权利结构中开展社会管理模式创新显然更具可行性。

“在正常条件下，一国的权力和权利总量是恒定的，也就是说权利和权力加在一起总量是不变的，良好的政治局面具体表现权力和权利的相对平衡。”［9］(P77)当权力能量压倒性超过权利能量之时，权力与权利的相对平衡结构转向为失衡结构。权力具有扩张的本性，希冀权力本身将部分能量奉还给权利是不可能的。所以，需要对权力能量进行分割，形成不同类型权力能量，进而形成权力和权利的相对平衡政治局面，此亦为西方分权制衡理论之要旨所在。那么，在社会管理之中，行政权力的能量过大，往往拥权自重，不屑回应公民之权利诉求。如同博登海默所言:“一个纯粹行政统治的国家不会对人格的尊严给予应有的尊重。因此，为使法治在社会中得到维护，行政自由裁量就必须受到合理限制。”［10］(P386)所以，如何分化行政权之庞大能量，形成稳定平衡的权力与权利关系，成为社会管理模式创新关键所在。检察权依照我国设定本质上属于司法权，同时依据其权力特征具有一定的行政权性质，呈现出复合性功能。依据这种复合性功能在社会管理之中分化行政权之能量具有天然的妥适性与优势性，进而在整体上能够形成检察权、行政权与公民权三方平衡之样态，最终通过法治之确证与形塑成为权力与权利的稳定型结构。

社会转型时期，权力与权利、权利与权利之间往往存在着甚为复杂的利益纠葛与冲突，社会失范与法治衰微尤显凸出。社会管理模式创新之旨趣在于调和权力与权利的紧张冲突，以法治形塑权力与权利关系。检察权的介入其中以其本身的司法权属性与法律监督职能打开了社会管理模式创新的困境，以此为法理支点方能创制出法治型社会管理模式。当然，检察权的介入其中仍需来源于国家政治层面的顶层设计予以政治支持与保障。

［1］周叶中，蔡武进.我国社会主义法治的路向展望——1982 年宪法实施30 周年的思考［J］.法学评论，2012，(6).

［2］张朝霞，林晶晶. 从依法治国看法律监督与社会管理创新［J］.法学杂志，2012，(6).

［3］［英］韦恩. 莫里森. 法理学［M］. 李桂林，李清伟，侯健，郑云端译，武汉:武汉大学出版社，2003.

［4］吴建雄.检察权的司法功能及其完善［J］. 人民检察，2011，(17).

［5］付子堂.论构建法治型社会管理模式［J］. 法学论坛，2011，(2).

［6］［德］罗伯特.阿列克西.法 理性 商谈［M］.朱光，雷磊译，北京:中国法制出版社，2011.

［7］王锡锌.参与式治理与根本政治制度的生活化——“一体多元”与国家微观民主的建设［J］. 法学杂志，2012，(6).

［8］蒋传光. 法治思维:创新社会管理的基本思维模式［J］. 上海师范大学学报(哲学社会科学版)，2012，(6).

［9］华炳啸.宪政社会主义论丛［M］.西安:西北大学出版社，2011.

［10］［美］E.博登海默.法理学—— 法律哲学与法律方法［M］.邓正来译，北京:中国政法大学出版社，2004.