基于土地生态伦理的土地整理探讨

2013-08-15扶小红毛德华顾东娟

衡阳师范学院学报 2013年6期

扶小红，毛德华，顾东娟，魏维

（湖南师范大学资源与环境科学学院，湖南长沙 400081）

我国社会正处于经济飞速发展时期，出现了以牺牲自然资源为代价的经济发展模式，导致生态环境进一步恶化，因此人们应该在土地生态伦理的基础上合理利用土地资源。为使全社会合理利用土地，必须辅之以伦理道德手段，从土地利用的观念、意识、责任心、价值取向等直接影响土地利用的结果的方面入手。国内外研究表明，合乎伦理规范的土地利用是保持土地资源可持续利用的基本保证［1］。现在我国土地整理存在一些问题，为实现土地资源的持续性利用，必须引入土地生态伦理观，创建一个新的土地整理的思维模式。

1 土地生态伦理概述

1.1 土地生态伦理的缘起与发展

《易经》中对土地的作用有过较早的论述：“有天地，然后万物生也”。五行学说中，对五行之一的“土”（即土地），也赋予了极其重要的地位。西汉淮南王刘安在《淮南子》中，已经阐明了因地制宜，进行农业生产的重要思想，体现了尊重土地，因地制宜的思想。在古人看来，发展生产和保护环境是一种相辅相成的关系，人与自然的关系，即所谓“协于天地之性，是以长久”［2］。道家和儒家提出了人与自然和谐相处的重要理念，即“天人合一”的生态观。中国古代朴素的土地生态伦理思想，折射出光辉灿烂的伦理智慧，引导着我们对土地生态伦理的进一步思考。

国外，土地伦理思想最早的倡导者——美国学者奥尔多·利奥波德系统阐述了土地生态伦理观（土地道德）。他认为，土地伦理的范围包括土壤、水、植物和动物，土地伦理就是要转变人类的角色，由征服者的角色转变成共同体中平等的一员和公民，它体现着对每个成员的尊敬。他从伦理学的高度讨论土地利用的问题。土地道德反映着生态意识［3］。实际上，土地伦理是对人自身行动自由的一种限制，指导人们合理地处理与土地共同体之间关系。此外，1994年，泰莫西出版了《土地利用伦理学》专著，更加系统地对土地伦理问题进行了研究。他指出：土地是一个基础的生态群落，人们应该从伦理的角度关心和尊重土地，并使土地尽可能迅速和完美地康复［1］。

1.2 土地生态伦理的概念

土地生态伦理是生态伦理在土地资源的结合与运用。土地生态伦理是人在利用土地时所形成的和谐、健康的道德行为规范的总和。土地生态伦理将土地以及与土地相关的各种生物与非生物资源纳人到人类遵守的各类社会关系的道德准则之中，将原有的以人类为核心的土地利用模式转变为以自然界特别是土地生态系统为核心的各类行为道德准则［4］。

土地生态伦理观的主要特征，是把人的行为准则和道德规范的研究，从人与人关系的领域扩大到人与土地生态系统关系的领域，研究人与大自然之间的利益关系［5］。土地生态伦理以“人—土地—生态系统”作为道德共同体，将正在逐渐扩大到动植物及土地生态系统的有机组成部分这个范围作为道德对象，赋予土地以伦理价值，以道德方式实现持续性的人地关系。

1.3 土地生态伦理遵循的原则

1.3.1 公平原则——土地生态伦理的核心

土地生态伦理的公平即人类有义务维持土地生态系统平衡，体现土地的生态伦理价值，保护生物的多样性，不能以人类利益为前提，而限制其他物种性的发展与选择。土地生态伦理提倡人类遵循自然规律，其公平原则主要包括以下三方面：

首先，平等与分配公正原则。土地生态伦理重点之一就是平等，各成员之间地位的平等，享受同等的生存权利等。土地生态伦理认为，土地系统中的一切生物和非生物实体，都有其固定的存在价值，都享有生存和发展的权利［6］。分配公正原则即人类应与其他生物尽可能地等同分配并共享资源，实现人地之间的协调关系。例如为保证人与生物之间分配的公正，在实施规划中实行的轮作、轮耕、轮猎等一系列的整合性规划，合理分配人与生物所享的资源。

其次，优势互补与公正补偿原则。土地生态系统是由各个组分的有机地联系而成的统一整体，要实现共同发展，必须相互维护、优势互补。人类要从土地生态系统中得到最大综合效益，就必须维持整个土地生态系统的平衡。人类在开发利用土地资源的过程中，应将对土地等造成的危害减到最小化，在土地利用过程中，必须采用对环境产生最小危害的方案并对土地生态系统的破坏进行补偿。比如，废弃矿山的复垦、退耕还林、退耕还湖等，补偿被损害的环境。

最后，代内、代际平等原则。代内公平是指本代人之间在土地利用中的平等权利。现今导致代内土地利用的不公平是一些不公平的土地政策，比如，在农用地转建设用地过程中，不平等政策致使农民利益遭受重大损失。代际公平要求在开发利用土地过程中保证当代人和后代人享有同等的权利，兼顾土地利用的短期利益和长远利益，兼顾其长短期效应，达到代内、代际公平，实现帕累托最优，积极寻找既满足当代人又有益于后代人利益的土地利用模式，真正达到土地利用代内、代际公平的要求。

1.3.2 生态原则——土地生态伦理的本质

生态系统本身具有内在价值，生态原则认为，生存的权利自然万物皆有，人类只是整个生态系统中的一员，必须尊重系统中的其他成员并负有保护土地系统和自然环境的责任，履行保持土地功能的多样性、保护生态系统、物种和生物多样性等思维环境伦理义务。生态原则要求在对土地的开发利用过程中由以经济为中心向以生态为中心转变，人的角色实现“经济人”到“生态人”的转变。人们利用土地的种种行为中，不得违背生态规律和自然规律，所追求的应该是经济效益、社会效益和生态效益三效益的有机结合，在生态阈值的范围内谋求经济利益和社会利益的最大化。土地生态伦理要求人们利用土地的行为应结合劳动、管理、技术、资源各方面的投入，获得更大的生态、经济和社会产出，大力发展绿色生产、绿色消费，推行循环经济建设，以达到生态系统平衡的要求。

1.3.3 效率原则——土地生态伦理的延伸

首先，效率原则要求在利用土地的过程中，其效率的评价应公平地对待人地系统中的每一个成员，包括土地自身和依托土地而生存的动物、植物等。人地关系系统的效率最大化是经济效率、社会效率、生态效率三效率的最大化。其次，要求人们一方面要节约、高效、生态利用土地，杜绝土地经营方式的粗放，尊重生态环境，努力提高土地利用的经济和生态整体效率，获得高经济产出的同时，也获得高的生态产出，以满足人们日益增长的经济、社会和生态需求。

2 现行土地整理缺乏生态伦理的表现及原因分析

土地整理能有效增加耕地面积、提高耕地质量、实现耕地占补平衡等，在土地管理乃至农业生产中发挥了重要作用。同时，在土地整理过程中存在片面追求出地率的现象，忽视生态环境，对区域生态环境带来一定负面影响。

2.1 制度性缺陷

首先，政府政绩考核体系的不足。我国政府的管理体系有严格的组织管理规则和政绩考核制度，存在政府综合管理、部门分散管理的多头管理格局。我国的自上而下的考核体系庞大，导致地方政府受政绩效应的驱动，容易滋生土地利用的短期行为。因缺乏土地生态伦理的考核内容及标准，在土地整理中，地方政府存在盲目地实现的“耕地总量动态平衡”短期行为的发生，重量不重质。

其次，我国产权制度的不完善。目前，因缺乏统一的规划、布局以及农村宅基地权属的缺陷，我国农村普遍存在功能分区混乱、分布散乱、农居建筑质量差等现象。我国农村的宅基地属农村集体所有，农村闲置、荒废宅基地现象严重，甚至出现“空心村”，农村居民点生产与生活双重功能明显。另外，人们视宅基地为私有财产，增加了农村居民点整理的复杂性，加大了土地整理的协调工作的难度，影响土地整理生态伦理效果的实现。

最后，耕地保护机制的不全。我国实行土地用途管制，控制非农建设占用耕地，确保耕地的总量不变。现实中，政府对“公共目的”内涵的界定模糊，不断变相修改土地规划，随意行使征地权不断占用优质耕地进行非农建设。我国占用耕地实行“占多少，补多少”的政策，补充耕地在数量上得到保证，却得不到质的保证。

2.2 意识性问题

首先，缺乏土地生态伦理的意识。人们在盲目地追求经济利益的目的下，对区域土地的利用超过了其阈值，导致原有生态系统不平衡。例如人类开发坡度大于25°的坡耕地或者进行陡坡耕种，这种不合理的土地利用方式破坏了原有的生态平衡，违反了土地生态伦理道德。人们土地生态伦理意识不足的一大原因是我国缺乏系统的土地生态伦理的宣传教育。

其次，对土地整理概念的理解不足。土地整理是以工程技术手段及相应的政策措施，通过对土地利用环境的改善，对土地利用方式和占用现状进行调整与治理，来提高土地质量和利用效率的措施和手段［7］。在土地开发、土地整理、土地复垦，与中低产田改造等概念之间的界定上存在偏差，从而导致土地整理某些行为上的偏差。现有土地整理偏重新增耕地的数量，重量不重质，未真正提高土地质量和利用效率，重整理的经济效益，轻整理的生态效益和社会效益。

2.3 其他

首先，土地整理资金不足。土地整理工程耗资巨大，需要大量资金投入。要实现生态伦理性的更高层次的土地整理，必须投入足够的资金，才能实现公众利益最大化和社会公平的目标。目前，我国土地整理资金的筹措方式较单一，资金短缺制约土地整理向更高层次发展。

其次，土地整理效果评价标准和评价体系的不完善。现在存在的评价体系多为对其经济效益和社会效益的评价，较少涉及生态效益的评价，侧重对其生态效益质的描述而缺少量的分析，其评价标准和评价体系有待完善。

此外，对土地整理的后期管护和整理效果监测的不足也影响伦理性土地整理的实行。

3 基于土地生态伦理的土地整理的思路与对策

伦理性土地整理最重要的就是实现生态型土地整理，保证土地整理的生态效益。目前，我国土地整理未完全实现伦理性土地整理，因此，需对其进行生态补偿，将土地整理的负面影响内部化，促进土地整理向生态化方向发展，实现生态型土地整理。这也是土地资源可持续发展的必然要求。在我国，要实现生态型土地整理需完善各项不完善土地制度，加大土地生态伦理的宣传，并在此基础上实行生态型土地整理，使我国的土地整理更具有实际意义。

3.1 完善各项制度

要实现基于土地生态伦理的土地整理，需从完善各项制度开始，主要包括两方面：完善政府的考核机制及各项土地制度。

3.1.1 改革政府政绩考核体系

改革政府政绩考核体系，避免政府产生追求短期利益的行为。转变土地行政部门“经济人”思维模式，缓解其自利性问题。在土地行政部门，改变土地行政绩效标准，把土地行政伦理因素加入考核标准，综合考核行政人员在实现人和土地的和谐，树立土地行政伦理理念等方面的表现。土地行政人员必须以德行政，具有公共利益意识、公共责任意识和公平、公正的意识。

在具体实践中，首先，遵循土地行政伦理原则和规范，对不负责任的土地行政行为追究其行政责任，并把符不符合伦理作为绩效考核的标准。因此，土地部门在行政中制定政策和审批文件时，不仅需要考虑经济标准，同时考虑生态标准、绿色标准和可持续的标准，综合考虑经济效益、社会效益和生态效益“三效益”的有效结合。其次，根据绩效标准建立合理的奖惩机制，根据实际情况，对破坏土地、不遵循土地行政伦理的的行政行为进行惩罚。根据破坏土地的程度，制定惩罚的标准。

3.1.2 创新产权制度

创新我国的产权制度，建立土地整理激励机制。土地产权制度是土地管理制度的基础和依据。我国土地产权制度与土地管理制度和土地管理实践中出现的问题存在着密切的关系，甚至是决定性的原因。从解决土地管理的根本问题出发，就必须从产权问题入手。完整的、没有缺陷的、明晰的土地产权是实现土地资源优化配置的前提条件。土地整理涉及土地权属的调整，其关系土地整理能否顺利进行。

因此，在土地整理的过程中，遇到如飞地等较为复杂的权属问题时，应本着“效率优先、兼顾公平”的原则，依法进行等价置换，确保充分实现产权明晰，避免产权共有，使土地整理区域内原有产权者的权益得到保障。对于农村宅基地，可以通过建立有偿使用制度，逐步改变农民的私有观念，为农村居民点整理创造社会条件。明晰土地整理收益分配关系，实施“谁投资、谁受益”的土地整理激励机制，如对增加的有效耕地可赋予投资主体不少于30年期限的使用权［7］。

3.1.3 完善耕地保护机制

完善耕地保护机制，建立土地整理验收制度。验收工作是对土地整理效果的评价，通过建立各项验收指标，提高农村土地整理效果验收的科学性。目前，我国的土地整理验收制度缺乏科学性，导致目前农村土地整理不伦理。因此，根据土地的自然条件和社会的经济发展水平，土地整理验收必须实现量化和质化。比如，潜力验收必须要：数量方面以净增耕地面积、潜力类型（以便抽查）等为验收依据；质量方面以耕作层（一般要有5～6寸）、土壤结构、土壤有机质含量等为验收依据［8］。此外，为了防止优质耕地流失，通过税收和提高占地成本的方法建立造地与用地的协调机制；严格限定“公共目的”的范围，完善现有的农地征用制度等。

3.1.4 建立土地整理动态实时监测机制

建立土地整合后的跟踪监测与评价机制，及时掌握土地整理的效果并对不合理的地方作出调整，及时发现问题与纠正问题，防止危害的进一步扩大，利于保护生物多样性、保持整个区域生态平衡。因此，各地区应对土地整理效果进行动态监测，创建农村土地整理新的思维模式，实现协调的人地关系以及土地资源的可持续利用。

加强土地整理立法建设。运用政策法律保证伦理性土地整理顺利进行，明确伦理性土地整理的规章制度和技术范围，用相关法律、法规保证伦理性土地整理的顺利进行；各地政府或有关部门也可结合实际工作情况，制定相应的政策措施和办法。

3.2 加大土地生态伦理的宣传

目前，人们还没有充分意识到土地生态伦理的重要性，但是西方国家则越来越重视土地生态伦理的利用，付诸实施且取得了一定的进展。发达国家的教育宣传力度和范围广，民众的伦理道德意识强。在我国，必须加大土地生态伦理的宣传力度，制订全面的教育宣传计划，运用现代教育广泛的传播方式，让人们更加深刻地认识不伦理的土地利用方式将导致的严重后果，使人们自觉地树立土地利用伦理的观念。参考借鉴西方国家伦理教育的方式并结合我国的实际情况进行宣传，在中小学的素质教育中加大伦理教育的力度，使学生从小就建立生态伦理的观念。上层建筑决定经济基础，从意识层面入手才是解决问题的根本途径。

3.3 实行生态型土地整理

土地生态伦理在土地整理中的体现就是实行生态型土地整理。生态型土地整理即人们以整体、全局和系统的观念，坚持资源的可持续性原则，保持土地生态体统的稳定，不超过土地生态环境的阈值而进行的土地整理。实行生态型土地整理应做好以下几点：

首先，切实落实资金问题，探索土地整理的投资结构的多元化模式。资金能否落实决定土地整理能否达到预期目的。土地整理资金的筹集采取多种筹集渠道相结合的方式，形成国家、集体、个人共同筹集土地整理专项资金的多元化投资结构：其一，国家投资（耕地占用税、农业开发基金）、集体经济组织出资；其二，金融机构信贷等社会机构支持；其三，个人投工投劳；其四，其他，比如土地整理资金有偿使用部分等。加强项目资金的管理，实行项目管理、滚动开发、专款专用、专项结算。

其次，前期工作充分，规划符合实际情况。土地整理项目实施之前，应调查土地后备资源、废弃地及粗放利用土地等情况，充分对所收集和调查的资料进行分析和审查，进而进行项目的可行性分析和土地整理难易程度的评价、适宜性评价、分等定级等，根据当地的自然和社会经济条件，确定土地整理模式。此外，土地整理应该保持优势的景观格局，保持景观格局的可持续性，进行景观生态规划与设计，体现对生物多样性保护。确保土地整理规划符合综合性、预见性、连续性和科学性的原则，实现土地整理的生态伦理性。政府相关部门必须兼顾多方利益，明确生态伦理性土地整理的规章制度和技术范围，用相关法律、法规保证伦理性土地整理的顺利进行。

再次，土地整理过程中，应因地制宜，不能一味地追求高品质、高标准的设计。一方面，原有的生态系统尽可能地保持，维持生态系统的平衡。比如，沟、渠、路应尽可能地保留，维护原有生物的栖息环境；另一方面，多样性的设计，环保性材料的使用。比如：运用水流的扰动能稳定水温的原理，设计多变型的渠道，为渠底生物提供多样的栖息环境；渠道边坡设计为缓坡，减少水位变化；沟渠及道路的建设尽可能采用天然材料，避免过多地使用混凝土等材料，减少其对生态环境的不利影响；在施工后的沟渠路附近栽种植物，以尽快地恢复原有生态系统的多样性环境。