中国城镇化：发展、困境与转型

李 为，杨惠容

（福州外语外贸学院，福建 福州 352020）

当前，我国正全力迈向全面建成小康社会，处于结构调整、转型发展关键期。城镇化是拉动经济发展的最强劲引擎，是推动社会变革的重要途径，事关现代化成败。那么分析我国城镇化存在的问题，探究中国城镇化发展对策具有重要意义。

1 我国城镇化的发展成就

1978年以来，依靠经济的强劲增长和工业化的强力拉动，我国城镇化取得了巨大的辉煌成就。

1.1 人口城镇化率大幅提升

1978年，我国城镇人口数量为1.72亿人，城镇化率仅17.92%；2012年，这两个数字已分别跃升至7.12亿人和52.57%。从人口城镇化率看，34年间年均提高1.02%；2000年以来，年均提高1.36%［1］。目前，我国城镇化率已与世界平均水平大体相当。

1.2 城镇数量规模不断增加

1978—2011年，城市数量从193个增加到657个，镇的数量则从2 173个增至19 683个［2］。经过30余年的发展，形成了一批规模大、发展水平高、辐射能力强的城市群。其中，最具代表性的是京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等三大城市群，由于集聚了大量产业和资源，成为人口净流入高地。

1.3 城市功能日趋完善

城市用水用电、通信网络等基础设施明显改善，教育、就业、社保、医疗、住房等公共服务水平持续提高，公共服务设施建设不断加强，城市宜居程度日益提高。

2 我国城镇化的现实困境

我国城镇化虽然取得了显著成绩，但既有城镇化发展模式也呈现出不少弊病。

2.1 户籍城镇化率低于常住人口城镇化率

2012年，按常住人口口径，城镇人口为7.12亿人，城镇化率52.57%；按户籍人口口径，城镇人口为4.78亿人，城镇化率35.29%；二者之间分别相差2.34亿人和17.3个百分点。这2.34亿人就是被统计在名义城镇化率中的农村户籍人口［1］。这些人群虽然被统计为城镇人口，但他们不能平等地与城镇户籍人口享受相同的基本公共服务和社会福利待遇。新的三元结构的出现，极大地削弱了社会总消费能力，影响经济发展潜力的发挥和释放；同时，由此引起的社会贫富差距扩大、贫困代际传递、数千万留守儿童等问题，容易引发各种矛盾，影响社会和谐稳定。

2.2 土地城镇化率快于人口城镇化率

21世纪前10年，全国城镇建成区面积增长61.6%，高于城镇人口增幅15.5个百分点，城镇人口密度由8 500人／km2降至7 700人／km2［2］。城镇用地持续扩张，城镇人口密度不断下降。特别是开发区和新城新区遍地开花、盲目圈地，进一步加剧了城镇低密度蔓延倾向。我国人均耕地仅为世界平均水平的40%。60%的陆地国土空间为山地和高原，宜居土地只占陆地国土面积的19%。城镇化大量占地、低效用地，对粮食安全和生态安全构成严重的现实威胁。

2.3 城镇化空间布局和规模结构不尽合理

从城镇化总体发展水平看，进入新世纪以来，我国东、中、西部地区的城镇化水平都有了较大幅度提高，东部提高幅度仅略高于中西部1%左右；但由于原有发展基础不同，城镇化水平东高西低的特征仍然比较明显。2010年，东部城镇化率已达到60%左右，中部为45%左右，西部为41%左右［3］。从城镇化空间布局看，受经济发展水平梯度差影响，人口、产业向东部地区高度集中，导致发展质量最高的城镇主要分布在东部地区；而广大中西部地区的城镇化发展严重滞后，缺乏有全国影响城市群的带动和特大城市的引领。从城镇规模结构看，由于我国城镇存在不同行政级别，特大城市、大城市能比中小城市、小城镇得到更多的资源，致使我国的城镇结构有向“倒金字塔”转变的趋势和危险。大城市聚集大量人口和产业，交通拥堵、空气污染等“城市病”频发；而广大中小城市和小城镇则缺少产业支撑和就业机会，缺乏人气和活力。城镇化空间布局和规模结构不合理，导致资源错配，影响社会整体运行效率，也不利于国土空间均衡开发和国土安全。

2.4 体制机制不完善

户籍管理制度与社会福利待遇直接挂钩，二元特征明显，农业转移人口被阻挡在户籍藩篱之外，阻碍了农业转移人口市民化的顺利推进。建立在户籍制度基础上的社会保障，范围窄、水平低、统筹难，难以切实解决城乡居民的后顾之忧，严重束缚了社会消费能力的释放。土地管理制度缺乏有效改良和设计，直接影响到城镇化进程建设用地占用与耕地资源保护之间的平衡，以及农民权益的保障。财税金融体制则在中央与地方事权划分、农民工市民化成本分担、可持续城镇化投融资机制构建等方面需要进一步健全。体制机制不完善，制约了制度红利的释放和城镇化进程中人、地、钱的统筹。

此外，在城市规划建设管理方面，还存在着诸如城市规划科学性严肃性不够、城市建设特色不彰、城市遗产保护不力、城市管理水平不高等问题。

2.5 面临诸多风险和挑战

环顾全球，广大发展中国家相继进入工业化阶段，我国资源环境面临的国际竞争压力前所未见；世界经济进入再平衡阶段，全球庞大产能与有限市场空间的矛盾日趋尖锐，我国面临的产业转型升级挑战空前巨大。审视国内，我国快速步入老龄化社会，适龄劳动人口持续减少；资源环境接近承载能力极限，刚性约束日益加强；公共服务朝均等化方向推进。廉价劳动力数量的弱化、资源环境瓶颈效应的强化、基本公共服务剪刀差的去化，都决定了传统的城镇化路径难以持续，必须走新型城镇化道路。

3 我国城镇化的转型思路

国际国内形势的变化，迫切要求我国城镇化发展必须从数量扩张转向质量提升。在此过程中，要重点关注四个方面的问题。

3.1 有序推进农业转移人口市民化

城镇化的核心是化“人”，要让更多的农村人口进入城镇安居乐业。党的十八大报告提出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”，这为推进人口城镇化指明了方向。今后，要继续统筹推进落户限制放宽和基本公共服务均等化：一是差别化地放宽落户限制。充分考虑不同城市的承受能力和发展潜力，中小城市和小城镇可以直接放开落户限制；大城市和特大城市，要逐步放宽落户条件，畅通外来人口落户通道，并通过积分制或一定的就业年限等办法逐步分摊外来人口落户的成本。二是推进基本公共服务常住人口全覆盖。实行全国统一的居住证制度，为加强外来人口服务管理、推进基本公共服务均等化提供载体和抓手；以基本公共服务覆盖全部常住人口为目标，因地制宜提供与居住年限相挂钩的基本公共服务。三是解决好基本公共服务均等化成本问题。在政府、社会和个人之间，在合理的时间段分摊改革的成本。

3.2 深化改革体制机制

党的十八大报告指出，“深化改革是加快转变经济发展方式的关键”。推进新型城镇化，必须推进以下几方面的改革，破除城乡二元体制障碍，营造有利于城镇化健康发展的制度环境，以改革的红利释放发展的潜力。一是改革户籍制度，逐步消除依附于户籍之上的公共服务差异，为人口的自由流动和迁徙创造条件。二是改革土地管理制度，实施最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，积极推进农村土地制度和征地制度改革，引导农村土地承包经营权有序流转。三是改革财税体制，建立中央和地方财权与事权相匹配的财税体制；按照常住人口规模安排财政转移支付，形成地方税收随人口增长的机制。四是改革住房保障制度，以市场配置为主、政府保障兜底，推进棚户区改造，加快保障房建设。五是改革社会保障制度，努力扩大保障面、提高保障标准、推进保障转移接续全国统筹。六是改革行政管理体制，优化按城市行政层级配置行政资源的既有模式，推进设市模式改革等［3］。

3.3 优化城镇化规模和空间结构

党的十八大报告提出，要“科学规划城市群规模和布局”，这是新型城镇化的一项重要任务。具体而言，一要推进城市群建设，优化京津冀、长江三角洲、珠江三角洲这三个现代化水平最高、经济贡献度最大、创新能力最强的特大城市群，提升东部其他区域性城市群，培育中西部城市群，完善城市群联动发展机制，提高集群效率。二要增强大城市发展质量，发挥大城市在城市群中的龙头作用，增强其对周边地区的辐射和带动作用；同时合理调控大城市特别是特大城市人口规模，疏解中心城区功能，防止各类“城市病”的发生。三要积极发展中小城市，壮大其产业集聚能力，增强对人口的吸引力。四要有重点地发展小城镇，充分发挥小城镇在促进农民工就近就地转移、统筹城乡发展等方面的优势。

3.4 提升城镇综合功能

推进新型城镇化，必须与城镇综合承载能力相适应。可从以下几方面着手提升城镇综合承载能力：一是加强产业支撑。积极推进城市产业结构转型升级，大力发展优势产业和特色产业，加快发展现代服务业，改造提升传统制造业，通过产业发展聚集更多的人口和生产要素，通过人口的聚集创造更大的消费市场和创新平台，推动工业化与城镇化的良性互动以及城市和产业的融合发展。二是加快公用设施建设。加大资金投入，改革投融资体制，加快市政公用设施和公共服务设施建设，有效破解交通拥堵、看病难看病贵、优质教育资源缺乏等城市难题。三是强化资源节约和环境保护。严控高耗高排行业发展，建设节地、节水、节能、节材型城镇；大力推行绿色建筑，发展绿色智能公交系统，推进绿色城乡设计，推动绿色社区建设，最大限度地减少城市污染排放，最大限度地避免向郊区转移环境成本。

［1］徐绍史.中国城镇化率与世界平均水平相当［EB／OL］.［2013－06－27］http：／／house.xinmin.cn／fczx／2013／06／27／20795453＿2.html.

［2］国家统计局.中国城市统计年鉴（2012）［M］.北京：中国统计出版社，2012.

［3］徐宪平.面向未来的中国城镇化道路［J］.求是，2012（5）：37－39.