关于长江上游航道维护预算定额的探讨

江 勇

（长江重庆航道局，重庆 401147）

一、上江上游航道维护管理单位情况及经费预算现状

（一）长江上游航道维护管理单位的情况简介

长江上游航道维护管理单位为国家公益性差额预算单位。主要担负着长江上游航道维护任务，主要职能是航道维护、航道行政管理和航道整治建筑物维护。长江上游航道维护单位经历了长江三峡工程135（139）m 迳流发电期（2003 年6 月）、156m 初期蓄水运行期（2006 年汛后）和175m 试验性蓄水运行期（2008年汛后），2003 年、2005 年、2010 年航路改革，航道也由单一的大型山区天然航道变为由常年库区航道、变动回水区航道、山区天然航道以及桥区航道组成的复合型航道。而航道生产特点的巨大变化也将直接导致航道维护经费的使用发生相应变化。

（二）航道维护经费的主要来源及存在的问题

长江上游航道维护管理单位“一上”预算主要是根据本单位航道维护计划及维护工作量编制经费需求数。但因无定额标准，财政无法对所需经费进行核实。因此，财政下达“一下”预算控制数自2009 年以来基本支出航道维护预算经费未增长，而在实际工作中的增量费用只能通过项目经费弥补。

2009 年国家实行费改税后，原航养费征收返还的预算外资金全部转换为预算内资金。国家“十一五”期间加大了长江航道基础设施建设投入，增加了大量新设备。而长江上游航道维护单位一方面是生产性经费总量基本不变，另一方面却要面对材料市场价格提高和维护成本增加，造成航道维护经费不足。虽然国家财政通过专项资金的方式解决了部分运行维护费用，但仍然不能有效解决航道维护经费不足的问题，航道维护质量得不到有效提高，与建设畅通、高效、平安和绿色的高等级长江航道差距甚远。

二、制定长江上游航道养护定额的必要性

（一）预算定额实施符合国家对航道长期发展的要求

国务院出台的《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，将重庆建设长江上游航运中心上升为国家战略，重庆水运发展再次提速升级。2011 年，重庆市水路货运量、港口吞吐量双双突破亿吨大关，分别达到1.18 亿t、1.16 亿t，同比增长21.7%、20%。建设上游航运中心在对长江航道适应能力、承载能力、服务能力以及科学发展能力提出新的更高要求。尽管在三峡水库175m 试验性蓄水完成后，长江上游航道维护管理单位先后提高了涪陵李渡至羊角滩、羊角滩至兰家沱河段航道维护尺度，以满足日益发展的航运需求。但由于底子薄，长期以来资金投入不足，航道基础设施条件落后，水资源综合利用不够等原因，使得航道发展仍是综合运输体系的短板，还不能很好地适应国家区域经济发展战略，仍然处于“瓶颈缓解”的发展阶段。因此积极推动预算定额的开展，保证航道生产养护有充足的资金供给，全面提升库区航道的公共服务能力，是迫在眉睫的任务。

（二）定额标准的制定有利于资金的优化配置

定额标准的制定并不是将指标仅较上年数据作出增量调整，而是从零开始进行测算，无论该项目是历史项目还是新增项目，均应该基于现阶段的具体情况，对其单位定额标准进行测算，以期可以获得准确的预算数据，将财政资金合理地分配给各项具体开支，保证了财政资金的优化配置。而不是当遇到实际问题时，发现财政资金短缺，或者在制定预算过程中盲目地在历史数据上增加数字，导致资金的无序闲置。这也是制定定额标准最本质的特征。

从广义的角度分析，在实际的航道维护工作中将涉及航标维护和航道测量等方面的各项不同的项目，通过制定单位定额标准，可以确定一项生产经营活动的边际成本，根据边际成本和边际效益的比较，可以将有限的资金内用于效益最大的生产活动。

在长江上游航道维护、养护和生产的工作中，就每项指标制定定额标准的成本是巨大的。因此在资金有限的大环境下，航标维护和航道测量是现阶段工作的基础和重点,应当严格制定定额标准；而对后勤保障部门的公务开支，直接利用历史数据来测算即可。

三、关于制定长江上游航道养护定额标准的探讨

（一）长江上游航道养护定额编制的内容

航标维护定额是长江上游航道维护管理单位的最主要指标，该指标测算制订了长江航标日常维护管理、修理、维护保养费用，可作为申请航标年度维护管理、修理、维护保养费用的依据，也可作为交通运输部下达航标年度维护管理、修理、维护保养费用拨款的数据基础。

航道测量定额也是长江上游航道维护管理单位的主要指标，该指标测算制订了长江航道维护测量，包括控制测量、地形测量、水深测量和水文测验等专项测量。

（二）长江上游航道养护定额编制的依据及方法

目前长江上游航道养护定额编制的依据是《内河航道维护技术规范》、长江航道维护管理的有关工作规定、实施细则和质量考核标准等。

长江上游航道养护定额编制的方法很多，其中现阶段的制定方法主要是统计测定法，该方法主要是通过获取的长江上游航道维护管理单位历史统计数据及工作量为基础，并结合现阶段的技术水平，经济发展环境、物价水平等来确定各项指标的单位定额标准。

其次是根据国家、行业的标准，按照现阶段最适应航道生产养护工作的生产技术条件和最合理的操作程序，直接确定指标的单位定额标准。

还可以引入德尔菲法，也称为专家规定程序调查法。该方法需要先成立由行业专家组成的专家小组，由调查者负责拟定调查表，采用背对背的通信方式征询专家小组成员的预测意见，经过几轮征询，使专家小组的预测意见趋于集中，最后做出最符合实际情况的结论。

但在实际制定定额标准的工作和操作中，各项指标所涉及的内容和获取数据的方式都有较大差异，部分指标，诸如航道测量的各项指标具有较强的专业性，因此综合地运用统计测定法、国标、行标以及德尔菲法等方法来确定各项经费的单位定额标准，会得到比较准确的结果。

四、制定长江上游航道养护定额思考与展望

（一）历史数据制约导致的定额合理性问题

历史数据是在当时的条件下，受多方面因素制约，反映了当时的特定情况。长江上游航道的具体情况每年是变化的，随着国家基本建设不断的投入加大，新的设备和新技术的运用，以及航道维护水深的不断提高，维护工作量和完成工作难度也是变化的，而现阶段的预算是根据长江上游航道维护管理单位2008 和2009年度航标实际维护管理、修理、维护保养费用资料编制的，没有深入考虑市场环境变化等客观因素。

长江上游航道维护是天然河流上进行，独一无二，长江上游航道养护的部分指标还没有可参照的定额标准基数，因此完全脱离历史数据的零基预算法也有起局限性，我们应当结合长江上游航道维护特点，在现行的条件下将一些重点项目（包括金额重大的和在航道维护中作用重大的）切实实施定额预算标准，而对于一些历年变化不大或定额标准不易制定的项目则可根据原定额标准进行修正计算。

（二）长江上游航道养护定额的修订性问题

一年中季节变化对航道养护的影响以及每年自然条件的不同，如水深的变化、枯水期的时间长短等，这些指标的变化将引发航道维护的难易度的变化，从而导致设备的使用率、出航的时间相应发生变化，这也使长江上游航道养护定额与其他工程定额相比存在较大的区别，如不及时进行调整和修正，那么制定长江上游航道养护定额就失去了他本身的意义。因此，在定额制定过程中，要注重航道养护定额与长江上游航道维护管理的实际工作相结合，促使财务部门和相关航道业务部门积极配合、参与其中，其次是必须保证数据的真实性和合理性。而如何保证数据的真实合理，一方面可以通过长江上游各单位提供的当年数据进行横向比较分析，另一方面对于一些诸如设备用电量等具体指标，则可以根据设备的功率等技术手段进行验证，或参照一些国家或行业相应标准。

综上所述，长江上游航道生产单位全面推进预算定额标准不仅有助于本单位合理、准确预测未来一年经费需求，切实解决长江上游航道发展经费不足的问题，也有利于财政部门核实和验证拨款的准确性和合理性，保证财政资金有的放矢地用于航道发展最需要的地方。为建设畅通、高效、平安和绿色的高等级的长江航道提供扎实的保障。

[1]国务院关于加快长江等内河水运发展的意见.

[2]关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见.

[3] 解艳雄.交通事业单位预算定额标准测定方法研究——水上公益通信单位[D]. 武汉：武汉理工大学，2003.

[4] 交通事业单位预算定额标准及其测定方法研究课题组. 交通事业单位预算定额标准测定方法研究——水上公益通信单位预算定额标准测定方法研究[J]. 交通会计，2003（04）.