中国政府投资对民间投资的影响

李 贤

（云南大学经济学院，云南昆明650091）

中国政府自1998 年实施投资驱动的经济政策以来，投资了包括公路、高铁等大量基础建设项目，多次有效地抑制了经济的下滑势头。但是由于民间投资在每一次经济下滑的时刻并未跟上政府投资的脚步，使得投资对经济增长的贡献逐年下降。从长期看，政府投资的效益不如民间投资，民间投资理应对经济增长扮演更加重要的角色，这就需要去思考：中国政府十多年来的投资对民间投资起到怎样的影响，存在何种问题？

一、政府投资效应

自威廉·配弟的《赋税论》开始，古典学派、凯恩斯学派、货币学派、供给学派等诸多学派都对政府投资效应这问题有过相应描述。综合而言，政府投资对民间投资的影响目前而言不外乎几个方面：需求效应、引致效应和挤出效应、供给效应。

（一）需求效应

所谓政府投资的需求效应是指政府投资通过直接增加如政府需求，从而带动对投资品等生产资料和消费资料的大量需求，导致国民经济中需求总量增加的效应，总需求的提高将最终导致国民收入或产出水平提高。它包括两个方面，一方面是政府投资作为政府需求而直接拉动总需求的作用，另一方面则是政府投资对于拉动国民消费、社会投资与促进其他相关要素增长的间接效应。

随着时代的发展，人们对政府投资需求效应又有了新的认识。这一阶段的西方学者在研究政府投资效应时，多将注意力集中在政府投资是否能提高私人收入与国民经济收入方面。阿肖尔(Auschauer)也发现，在基础设施领域里，如果政府投资与私人投资由于互补效应超出替代效应，导致间接的引致效应超出挤出效应，在这种情况下政府投资是一种生产性投入，也能提高国民收入水平。

（二）引致效应与挤出效应

政府投资的引致效应与挤出效应本应归于政府投资的需求效应的范畴之中。由于政府投资需求效应的一个重要方面是引致社会投资需求，从而对民间投资有着极其重要的影响，故而单独讨论。

首先，关于引致效应我们来明确一个概念。本文所指的引致效应专指政府投资对引致私人投资或民间投资增加的效应。政府投资(尤其基础设施投资)活动可视为对私人投资的一种补贴，能达到刺激私人投资的目的。一些西方学者的观点认为，政府投资性支出私人投资的这种刺激作用，在经济资源处于充分就业之下时经常发生，尤其是发展中同家政府投资于基础设施时这种效应最为明显。政府投资不仅使得总需求曲线右移，而且还使总供给曲线有移。政府投资对总供给曲线产生影响，表明政府投资支出具有生产性，对经济的生产潜能产生影响①。即政府投资增加时，使得总需求曲右移，同时，由于政府投资的生产性质及其供给效应，经济生产潜能的提高也使得总供给曲右移，物价水平可能下降，同时产出增加，产生引致效应。此外，在产品市场上，在价格水平下降的情况下，实际货币供给量增加，LM 曲线右移，如果位移幅度足够大，则利率就可能下降，从而引致私人投资的增加。

而关于挤出效应指的是政府投资的增加导致私人部门支出尤其是对利率具有敏感性的投资性支出的减少，其作用机理在于利率的提高导致私人投资减少或国民收入的降低。跟据对Odedokum 的统计结果分析，一国政府投资会对私人投资造成一定的挤出效应，数据为：1 美元的政府投资大约私人投资造成0.2 美元的挤出效应②。

（三）供给效应

一国政府投资能对总需求形成较大影响，还将刺激资本存量增加，进而导致生产能力扩大，这就是供给效应。这一效应主要来源于两方面：一方面生产性投入引起国民经济中供给总量的提高；另一方面非生产的投入如基础设施建设，虽然没有直接的生产性，但是也为未来经济发展打下了基础，提高经济供给能力。

由于投资存在着认识时滞、决策时滞以及反应时滞，因而政府投资效应可分为即期效应以及滞后效应。政府投资的即期效应一般多表现为需求拉动效应，而滞后效应多表现为政府投资的供给效应。政府投资的供给效应主要表现为政府投资支出具有生产性，对经济的生产潜能产生影响，从而推动总供给曲线右移.其具体作用主要有以下几个方面：

1.政府投资具有一般投资的功能。提高生产能力。在以往的经济增长模型中，资本同劳动、技术等生产要素一样，为生产函数中的重要变量，而资本是由投资形成的。投资形成的不仅仅是钢筋、水泥等有形资本供给品，还包括教育、开发研究等无形资本供给品，这些都为未来潜在的生产能力的持续增长打下了基础。由政府投资形成的政府资本也不例外，即只要政府资本形成正的净投资，就必然对生产潜能产生影响，这是政府投资的基本特征。

2.政府投资能提高平均社会资本产出率。尽管任何正的净投资额都能形成生产能力，但这种生产能力的形成路径与效率是不同的，这取决于投资本身的性质。单个项目投资的资本产出率各不相同，各个行业的资本产出效率也不相同。此外，全社会平均资本产出率也并不等于单个项目投资的资本产出率的简单加总，一个投资项目资本产出率相当高，但可能损害平均社会资本产出率。两者偏差产生的原因既可能是投资方向的错误，又可能是投资不平衡所致。政府投资作为政府多重社会目标下的引导性投资，最有可能克服这些弊端，从而提高平均社会资本产出率，这是其区别于一般民间投资的重要特征。

3.政府投资能够塑造未来的经济结构和产业结构。由投资结构与产业结构的关系可知，投资一旦形成资本存量，便对未来的产业结构形成影响。对于政府投资而言，由于它直接参与了资源配置，因而对社会投资总量和投资结构产生影响。除了一般性投资本身具有的形成未来的产业结构的特征外，政府投资还具有按照国家产业政策引导社会资金流向、改善与优化现有投资供给结构的功能。从国际情况看，由于市场机制在经济的外部性、垄断、扶植新兴产业、鼓励技术进步等情况下存在着失效的现象，因而各国无不将政府投资作为弥补市场机制缺陷而支持经济结构优化与产业结构升级的重要手段。

4.政府投资能提高私人资本的收益率。投资性的财政支出能提高私人资本的收益率，这一点在政府的基础设施投资与教育、科研开发投资中最为明显。这主要是因为政府基础设施投资支出能改善私人投资环境，政府人力资本支出能在形成永久的人力资本财富的同时促进劳动者素质的提高以及技术的改善。首先，基础设施投资对一国经济的长期增长具有显著作用。尤其是政府用于交通和通讯产业方面的支出在发展中国家能起到明显的引致投资的作用，这主要是政府投资提高了私人资本收益率所致。如阿肖尔的研究证实，政府对高速公路、机场、供水、交通以及其他“核心基础设施”的投资对美国在1949～1985 年间私人部门生产率的提高有着显著作用。而对我国来说，“想致富，先修路”反映的也是同样的道理。

二、1998～2007 年中国政府投资对民间投资的影响

1998 年以来，中国政府发行了大量的国债，采用政府投资扩大财政支出的方式驱动高速经济增长。在这一段时期，扩张性的财政政策确实为中国经济的增长立下了汗马功劳。但是，与此同时，我们又发现政府投资对民间投资的影响并不显著。比如，谢升峰的实证研究③通过对政府投资的总需求效应及其对私人投资效应的计量表明我国政府投资具有较为明显的总需求效应，西方经济学文献中利率机制下政府投资的挤出效应在我国并不存在，但税收融资在一定程度上抑制了私人投资，税收乘数弱化了政府投资乘数，从总体上看，我国政府投资对民间投资带动不足。所以，这一时期，政府投资主要呈现以下特点：

（一）政府投资主要反映为需求效应

从投资需求看，1996 年至1999 年我国全社会固定资产投资增长率从总体上说是下降的，但在政府投资作用下，2000 年扭转了下降趋势，全年固定资产投资比上年同期增长了9.6%；从消费需求看，1996 年以来我国居民消费需求增长率也是不断下降的，政府通过实施积极财政政策使得消费需求增长从2000 年开始回升，对当年经济增长的贡献达到57%；从出口需求看，政府通过调整出口退税和出口产品结构，也于1999 年7 月扭转了外贸出口下滑的势头，2000 年我国对外出口额达到2492 亿美元，比上年增长27.8%，由此可见，我国实施的以政府投资为主的扩张性财政政策的确对我国投资需求、消费需求与外贸出口需求的恢复与增长起到了重要作用。

（二）挤出效应并不存在

1.利率机制“挤出”民间投资分析。从1998 年至2000 年来随着公债发行的增加，我国的名义利率总体而言去却是下降的。1995 年金融机构—年期存款利率为10.98%，贷款利率为12.06%，中央银行从1996 年5 月开始降息，到1999 年6 月，一年期存贷款利率分别降至2.25%和5.85%，如果以名义利率与GDP 缩减指数之差表示实际利率，则1998 年实际利率为8%，1999 年末约为4.5%，下降了3.5 个百分点。1998 年11 月21 日法定存款准备金由8%下调到6%，银行同业拆借利率也从近13%持续下降到约3%。到2002 年2 月为止，前后连续8 次降息，1 年期存款利率从1996 年的10.98%逐步下降到1.98%，同期贷款利率则从12.06%下降到5.31%。如果将1996 年以来的实际利率水平绘出曲线，实际利率明显表现为从低到高，再从高到低，最后重新走高的波动过程。但在实施扩张性财政政策的大多数年份公债融资并没导致利率和资金成本上升。尽管实际利率在一些年份有所上升，但主要是因为物价水平降低了，而非政府投资使然，相反由于政府投资加大了对基础原材料等产品的需求，在提高总需求的同时还可能造成物价水平的上升，这就在很大程度上排除了因政府投融资活动使利率提高而产生挤出效应的可能。

2.银行信贷挤出分析。政府庞大的投资计划既要银行信贷支持，在银行信贷资金有限的情况下，银行势必挤压其他民间企业投资信贷，从而导致民间企业因缺少信贷渠道转而寻求高息贷款，这会进一步增加其投资成本，抑制其投资意愿。对于这种情况，因我国储蓄存款较多以及利率因素，社会资金相对宽松，商业银行在中央银行的超额储备较高，足够购买增发的国债，不会影响商业银行用于发放货款的资金。同时增发的国债可在商行交易，央行可做国债回购，不会降低商业银行的流动性，因此其挤出效应并不明显。

3.直接抑制或减少民间对该领域的投资。对此，我们可以从两个方面加以考察。一方面，从两者的投资方向看，20 世纪90 年代以来，民间资本主要投向房地产业和制造业，其中，房地产业约占45%，制造业约占27%～30%，批发、零售、贸易、餐饮约占7%，其他行业均在5%以下。而1998 年以来政府投资大多投向基础产业与基础设施，如1998、1999 年政府投资主要用于粮食仓库建设、水利工程设施建设、交通尤其是公路交通等基础设施建设，带动的是原材料、钢铁、能源等工业领域，而且该领域中，尤其是具有非竞争性以及垄断性的基础设施领域正是以往政府直接投资或由特定的国有企业投资的领域，现存的投资体制对民间资本投资于基础设施仍有种种限制，因此，在这部分基础设施领域本来没有多少民间资本进入，也就谈不上政府因加大对这类基础设施的投入“挤出”了民间投资，这也就从现实上排除了挤出效应发生的可能。

（三）税收乘数削弱了投资乘数

自扩张性财政政策实行以来，我国为了应付日益庞大的财政赤字，加强了对税收的征收。财政收入增长速度连续大幅度超过经济增长的速度，几乎是GDP 增长速度的一倍，即使扣除依靠打击走私和加强征管等因素，税收增长速度也是相对较高的。如1998 年与1999 年我国政府在新发与增发同债的同时，税收也同时各增加了1000 亿元。这部分税收很大一部分来自民间生产性企业，在一定程度上极可能对这些民间企业造成挤出效应，即减少民间投资。

在民间投资持续低迷的情况下，以政府投资为主的国有及其他经济类型投资增幅却逐年提高，使得政府投资成为拉动经济增长的重要动力。因此，政府投资启动的似乎主要是地方政府及相关的银行贷款，对于民间投资的带动作用并不充分。有学者认为我国政府投资直接带动了大量配套资金及非政府投资项目，因而对民间投资具有很强的引致效应。但这种说法将民间投资与地方政府和银行配套资金混为一谈，因为这些配套资金中有很少是民间企业资金。由于大部分政府投资项目通过配套方式所直接带动的资金，仅局限于国有单位如国有商业银行、地方政府和特定的国有企业，而集体、个体和外资尚没有机会直接涉足，因而在实施扩张性财政政策的这些年里，政府投资未能充分有效地带动民间投资。

三、2008～2012 中国政府投资对民间投资的影响

2008 年11 月，国务院发布了十项扩大内需的政策，政府在十个领域内加大政府投资和政策支持力度扩大内需。而“四万亿”的投资大抵是这样构成的：保障性安居工程是2800 亿；农村民生工程和农村基础设施大体是3700 亿；铁路、公路、机场、城乡电网是18000亿；医疗卫生、文化教育事业是400 亿；生态环境这方面的投资是3500 亿；自主创新结构调整是1600 亿；灾后的恢复重建，重灾区是10000 亿。

（一）前后两投资计划的区别

我们可以发现，2008 年以来的政府投资计划与1998 年开始的政府投资有了一些很大的不同，这主要体现在以下几个方面：

首次，基础设施建设由交通为主的非生产性项目和水利等大型生产性项目建设逐步转向了农村基础设施和交通等非生产性保障项目建设。以1998 年为例，水利投资419 亿元，增长58.1%；交通通信业投资4990 亿元，增长53.4%，所占投资比重由18.4%上升到23.6%。这两个领域是当年投资增长最快的两个领域。与此类似的还有能源开采、城市基础设施等。这些利润率高、具有长期稳定效益的基础领域行业其实对于民间资本很有诱惑力，但是，这些行业对民间资本一直有着较强的准入限制，导致这些行业一直由政府主导，民间资本很难有所作为。由于十年前大规模的基础设施投资已经打下了一个很好的基础，因此此次虽然仍有大笔投资，但不再涉及生产性行业，并开始涉及十年前未曾涉及的领域——农村。农村的基础设施建设很多是纯公共产品，比如说村公路，很难吸引民间投资，由政府牵头，对拉动农村的消费和在其他领域民间资本投资农村能够起到良好的效果。

其次，开始涉及民生工程，特别是农村民生工程。从无到有，从投资于民间资本“不能投”的领域到投资于“不愿投”的领域，这实现了政府投资思路的转变，我们可以看到，此项举措不仅有利于社会的和谐，而且能够促进民间的消费和随之而来的民间投资。特别是安居工程建设，今明两年，中央财政将投入375 亿用于保障性住房建设，相当于过去10 年总投资的5 倍，此次没有涉及商品房就是为了将原有的“泡沫”剥离，营造一个健康发展的房地产行业。房地产业是中国的重要支柱型产业，带动的产业链条长，是扩大内需的利器，若将此笔财政投入设立成种子基金，交由专业机构管理发行，只通过稳定合理的利率，撬动资金可达6～10 倍之多。

最后，其着眼于长远发展的投资。1998 年，相比较交通、水利等项目的大量投入，全年完成的环境污染限期治理项目的总投资额仅有10.1 亿元，而在文化教育、医疗卫生以及产业升级等领域在政府扩张性财政投资的计划中并未予以重点关注，这导致了很多投资仅仅是“量”的增加，并没有得到“质”的提高，同时，重复性建设严重，从而引起了投资效率的下降。“四万亿”投资增加了对这些项目的支出，填补了民间投资很少触及的空白，完善了投资结构，并且借此机会引导民间投资的方向，改变原有的增长方式，完成产业的升级。

总的来说，十年前的政府投资是硬拽着国民经济往前走的话，那么，2008 年开始的“四万亿”的投资计划是扶着国民经济往前走。前者是政府用投资为国有企业创造需求，进而拉动社会投资增加，很少顾虑到民间的投资和消费，民间资本很难参与政府的核心投资计划，因此，我们可以看到，在实行扩张性财政政策若干年后，通货紧缩的现象或威胁仍然存在，政府投资的引致效应并不明显。后者则将更多的注意力放到了民间资本和消费上面，引导民间投资主动的进行投资。毕竟，在固定资产投资里有70%左右是民间的投资，而政府投资囿于政府财政压力和经济效率，用有限的钱带动更多的民间投资才能取得更好的经济刺激效果。

（二）本轮政府投资存在的问题和建议

虽然2008 年以来的投资计划相较于十年前的政府投资计划有了改善，但是，依然延续了传统的投资驱动模式，“超高速增长”的中国经济，已经面临高投入、高消耗、高污染和低效率的“三高一低”发展困境，造成产业结构的严重扭曲④，政府投资依然没有很好的驱动经济转型。

1.建设廉租房细节问题有待解决。比如，分配谁入住引起贪污，审查居民的收入转变吃力不讨好，维修保养麻烦，加租问题，治安不善以及人为的划分出“贫民区”引发的各种社会问题。这些是很多国家建设廉租房出现的问题，我们不能不考虑到。另外仅仅是政府开支一项不太可能提振整个房地产行业的投资，有些资金甚至可能因为今年土地市场低迷而大大缩水，所以还将需求信贷和土地政策上的支持来鼓励私营经济更多的投资于大众市场。

2.农村的投入力度远远不够。虽然政府已经注意到农村蕴含的巨大投资消费潜力，但是，和农村广袤的土地、数量巨大的人口相比，这点政府投资只不过是杯水车薪。比如，喊得热火朝天的“家电下乡”一直是“叫好不叫座”。这个道理同样之于民间资本投资于农村。所以，我们必须多方筹集建设资金，多渠道增加对农村的投入，逐步建立合理、稳定和有效的农村基础设施建设资金投入机制。

3.企业减负工程政策效果有限。增值税转型改革进程缓慢，企业技术改造缺乏足够资金，企业减负工程政策效果有限。增值税转型是指从生产型向消费型改革, 对企业生存和发展将起到很好的作用。由于此项增值税改革政策主要针对新增设备的增值税抵扣，装备制造业可以有一定的获益，对增值税贡献较大的采矿业、制造业、电力等传统产业都将受益，但是，在中国经济增长转型的大背景下，此类传统产业拉动作用有限，而国家鼓励的新兴产业却相对获益较小，民间投资意愿很难大幅提高，效果较为有限，需扩大增值税改革范围。

4.对新兴产业存在“对象歧视”。取消对商业银行的信贷规模限制，合理扩大信贷规模这一政策有“对象歧视”。在中国经济转型的大背景下，钢铁、水泥、建材、机械制造等传统行业的信贷风险不断积聚，但商业银行的放贷行为趋于谨慎，基于此类行业的担保抵押较多，仍然偏好此类行业的房贷，而对于信息产业、文化产业等新兴产业，由于其轻资产运营的特点，依然很难获得银行的贷款。商业银行这样做本无可厚非，但是，却增加了中小企业和部分新兴产业获得贷款的难度，从而压缩了民间投资，这需要更多的从建设多层次资本市场破局。

注释

①Sebast ien Dessus，Remy Herrera. Public Capit al and Growt h Revisit ed [J]. A Panel Dat a Assessment，Economic development and Cult ural Change，2000，Vol.48 No.2.

②M.o.odedokun. Relat ive effect s of public versus privat e invest ment spending on economic efficiency and growt h in development Count ries[J]. Applied Economics，1997，（29）.

③谢升峰.政府投资效应研究：中外理论与实践[M].北京：中国财政经济出版社，2004 年1 月。

④李贤.中国经济转型与文化产业兼并重组.思想战线，2013 年第3 期。