有关国内收费权评估问题的探讨

2013-08-15王晓伟

时代金融 2013年6期

李斌王晓伟

（中央财经大学财政学院，北京 100005；中国农业银行，北京 100005）

收费权是收费企业经营获益能力的来源，作为一种权益具有一定的价值，早已被当做一种融资质押的标的物，借贷双方因此需要对收费权价值进行客观判断，从而促进了评估中介对收费权价值评估业务的开展。由于国内收费权种类式样繁多、特点各异，给收费权价值评估造成许多困难，因而现阶段收费权评估存在诸多问题亟待解决，以及相应风险亟需化解与防范。

一、国内收费权的分类及特点

收费权是指权利人基于法律的直接规定或者政府的行政特许，享有的就特定基础设施或者公共服务等收取费用的权利。由于我国的特殊国情，收费权有不同的分类及特点。

（一）收费权的分类

1.按照社会功能分类

收费权按照社会功能可划分为行政性收费权、事业性收费权和经营性收费权。行政性收费权，是指国家行政机关或政府授权履行行政管理职能的单位，为加强社会、经济、技术管理收取费用的权利，其具体表现为收取管理费、登记费、手续费、审核费、评审费以及证明费等的权利。事业性收费权，是国家机关、事业单位为社会或个人提供特定服务所收取费用的权利，包括医院收费权、高校收费权等。经营性收费权，是指企业单位以盈利为目的，向顾客提供劳务性服务所收取费用的权利，主要包括公路收费权、旅游景点收费权、电力收费权、电信收费权、自来水收费权、燃气收费权、有线电视收费权、污水处理收费权以及垃圾处理收费权等，其中污水处理和垃圾处理的收费会包含部分事业性收费。另外医院、高校等单位的收费也会包含部分经营性收费项目。

2.按照提供物品的性质分类

收费权按照提供物品的性质可划分为提供纯公共物品和准公共物品的收费权。提供公共物品的收费权，主要是指行政性收费权，政府通过提供登记、审核、证明等公共服务收取相应费用。由于准公共物品具有排他性和非竞争性的特征，不排除由企业提供准公共物品的可能，因此提供准公共物品的主体既有可能以盈利为目的也有可能非以营利为目的，主要包括公路收费权、旅游景点收费权、电力收费权、电信收费权、自来水收费权、燃气收费权、有线电视收费权、污水处理收费权以及垃圾处理收费权等。

3.按能否融资质押分类

收费权按能否融资质押可划分为能够出质的收费权和不能出质的收费权。能够出质的收费权，主要是以营利为目的、具有可转让性的收费权，包括公路收费权、旅游景点收费权、电力收费权、电信收费权、自来水收费权、燃气收费权以及有线电视收费权等。但以公益为目的设立的收费项目，如公立的幼儿园、医院、学校等承担公益服务领域的事业单位收费（不包括公益性质的民事主体纯粹以市场运作所产生的收费权），国家机关、事业单位、代行使政府职能的社会团体及其他组织在实施社会公共管理和特定公共服务过程中收取的行政管理费用，由于这些收费都具有成本补偿的特性，一旦转让会对社会造成较大不利影响，属于不能出质的收费权。

（二）收费权的特点

收费权在设立和取得过程当中，需要履行一定的行政程序，且该权利的取得具有一定的特殊性，它往往是通过行政许可而取得的，其费率也往往需要行政机关核定，按照固定费率收取费用。收费权类别不同，呈现的特点也各不相同，主要差异在于提供的产品或服务是否具有更高的社会公益效益这一根本区别。

1.行政事业收费权的特点

行政事业单位提供的产品或服务具有更高的社会公益效益，效用具有较大的溢出性，即所谓正的外部性，收费主要用于成本补偿，也有部分以市场运作产生的收费，大体上具有非营利性，收费权主体不可替代、收费权不可转让。

2.经营性收费权的特点

经营性单位提供的产品或服务具有一般的社会公益效益，效用溢出性小，没有正的外部性，经营性单位提供的产品或服务大都具有垄断性，存在较大盈利空间，价格往往受到政府监管或限制，具有营利性，收费权主体可替代、收费权可转让。

二、收费权评估的现状及问题

我国目前的收费权质押评估尚处于摸索阶段，虽然收费权评估业务早已开展，执业过程中也逐渐形成了一些惯例和做法，但评估工作中许多方面仍需进一步明确与规范。

（一）收费权评估的现状

目前，收费权质押贷款逐渐增加推动收费权评估业务逐渐增长，收费权评估通常应用于银行贷款业务，评估中介的委托方多为借款人或者贷款人，中介的收费权评估水平不一，报告结果的质量差距较大。

1.收费权评估业务稳定增长

随着我国经济社会的发展，城市化进程的推进，以及人民生活水平的提高，人民对物质文化的需求愈发丰富，大量具有收费权的企事业单位供给不足，从而刺激了以收费权作为质押物的贷款增量逐年增多，相应的评估业务也呈上升趋势。

2.收费权评估的用途较单一

收费权评估的用途主要有两个：一是向贷款人提供收费权质押时，需要对收费权价值进行评估，便于银行测定借款人偿债能力以及防范违约风险；二是贷款出现违约风险，银行为化解风险采取转让收费权的方式时，处置收费权前需要对收费权的价值进行评估，便于银行在评估价值的基础上确定拍卖、招标、挂牌等的底价。

3.收费权评估使用者较单一

由于收费权评估的用途单一，收费权评估结果的使用者也较单一，通常由借款人或贷款人委托中介机构对出质人的收费权进行评估，而后对评估结果进行应用，亦或由收费权质押权人或质押人在转让收费权时委托中介评估并加以使用，一般情况下，收费权评估的使用者仅为拥有收费权的企事业单位和银行，不包括社会投资者、监管部门等主体。

4.收费权评估的质量参差不齐

收费权是一项特殊的财产权利，是针对不特定人发生的，并不是针对特定的人请求给付费用的权利，对收费权价值评估的数据取得和合理运用，评估机构将面临很大的困难，容易造成判断的较大偏离，以及预测的随意性。由于非专业人员，难以发现收费权评估的技术问题，因而存在个别评估机构为迎合使用者偏好对评估结果进行调整的情况。收费权的特性、评估技术的缺陷、中介机构的自律以及结果使用者的专业水平，造成了目前不同评估机构对收费权评估的质量差距较大。

（二）收费权评估的问题

收费权评估在价值类型选取、评估方法选用以及评估结果使用等方面具有自身特点，同时也存在一些的问题。

1.价值类型选取中的问题

收费权评估大多数情况下应用于为质押贷款服务，价值类型选取主要有市场价值、清算价值和质押价值。收费权的市场价值可理解为现行公开市场条件下可实现的价值，但由于收费权收益的不确定性和难预测性，在未来的市场条件下，收费权价值存在较大波动的可能性，因而若以收费权的市场价值作为质押物价值，将对借款方十分有利，不利于贷款人降低贷款违约后产生的损失。收费权的清算价值是指收费权以处于被迫出售、快速变现或其他非正常市场条件为依据进行估计的价值数额，一般情况下评估结果远低于其市场价值，将对贷款方十分有利，而不利于借款方扩大融资额度。收费权的抵押价值可以理解为在其市场价值的基础上考虑风险折扣后的抵押额度，但由于风险因素难于量化，故也存在现实评估工作中难操作的问题。

2.评估方法选用中的问题

收费权评估方法主要有成本法与收益法两种，由于具有收费权的企事业单位情况各异，收费方式与规模不同，造成不同收费权之间可比性差，难于适用市场法进行评估。应用重置成本法对收费权评估，以生产费用价值理论为基础，从重新构建一项资产所需费用支出的角度评估收费权价值，实际上主要是对收费权所依托的实物资产价值的评估，往往忽略了企业的经营管理能力等无形资产对收费的影响。应用收益法对收费权评估，对收费权有效期内的各期收益采用适当的折现率进行折现加总的数额，具体估算过程中需要合理估计收费期、预期收费收入和折现率等参数，方法难于把握，易出现估计的随意性，尤其易出现未将非营利性收入从总收费收入中扣除，未合理设定收费额增长规律及增长率，收费期限设定与政府授权不匹配等问题。

3.评估结果使用中的问题

对收费权的评估中，往往认为权利是一种特殊资产，与所付出的成本具有弱对应性，往往忽视运用成本法评估收费权的结果，甚至不用成本法对收费权进行评估。过于依赖收益法的结果，缺乏成本法结果的验证，致使难以直观了解收费权的现实价值，也难以通过成本法结论的验证，发现评估过程中的错误。

三、收费权评估的风险

收费权评估中，作为受托人的评估中介面临着承接业务和评估过程中的风险，一般作为报告使用者的借款人和银行面临着评估结果使用的风险。

（一）评估中介承接业务的风险

评估中介承接收费权评估业务的风险，主要发生在对收费权性质的鉴别上。现阶段，受政绩等因素影响，地方政府具有很大的投资冲动，但地方财政资金有限，难以支撑一些提供公共产品或服务的项目，地方政府往往将这类项目收费权质押进行融资，评估中介若未考虑此类项目收费权非赢利性和公益性的特点，不加甄别地承接业务，将会面临很大的风险，一旦贷款形成损失，银行很有可能一并追究借款人和评估公司的责任。

（二）评估过程中的风险

在对一项资产进行评估前，评估师首先要了解该资产的权属情况。往往有些具有收费权的项目在评估时并未投入使用，行政许可更未取得。评估师在对此类项目进行评估时，尤其应该注意收费权是否最终可获得，并且应在评估报告的披露事项中提醒使用者关注有关情况，并且申明对收费权的权属情况不负有责任。运用收益法评估时，需要取得单位的财务报表，根据以往财务数据预测未来收费额。有些具有收费权的企事业单位刚刚成立不久，无法取得延续一定时期的财务报表，给预测带来相当大的困难，易造成预测数据因依据不足，与实际产生较大偏差的风险。而有些单位财务核算比较粗糙，收费项下未能区分公益性与非公益性收费，若评估师不加区分地利用，则可能造成高估收费权价值的风险。

（三）评估报告使用者使用评估结果的风险

选择市场价值类型的评估结果，若由银行使用，将给银行贷款损失带来较大的不确定性；选择清算价值类型的评估结果，若由借款人使用，将给借款人的融资能力带来很大影响；选择质押价值类型的评估结果，对借贷双方都较公平，却往往被银行误用，质押价值本就应是在市场价值的基础上考虑未来的不确定性及变现等因素进行调减情况下的价值，而有些银行在应用时在质押价值基础上乘以质押率确定贷款最高额度，无形中主观降低了借款人收费权的融资能力，造成了一定的资源浪费，不利于融资方扩大再生产，会影响社会资源的合理分配。

四、收费权评估的有关建议

由于收费权评估中存在上述问题与风险，建议从有关立法、评估指导意见制定、建立数据库和引入专家意见等方面完善现有评估体系，提高评估水平。

（一）完善收费权质押有关立法

收费权评估主要用于质押融资，而现行法律并未对收费权有关内容进行明确规范，也未对收费权质押的合法性，以及收费权质押公示进行规定。上述收费权在法律方面的欠缺，造成评估中介在业务承接、价值判断等方面执业上的困难。因此，建议在物权法中明确收费权属于可质押的资产，并对公示程序规则等进行详细规定，从法律上确立收费权及其质押的合法性。