地方债存在的问题与应对措施

程志龙

（华东政法大学，上海 200042）

2007年，美国的一场次贷危机席卷全球，从而引发了一场全球金融危机，世界各国都受到了不同程度的影响，当然，中国也不例外。为了刺激经济增长，我国政府采取了各种措施，在2008年中央推出4万亿投资计划来刺激经济，然而并没有达到预期的效果，反而滋生了一些问题。尤其是中央的一些决策对地方产生了很大的影响。其中结构调整带来的宏观紧缩和房地产调控，给地方政府带来了空前的压力，也使央地关系在实际上变得很紧张。所以，如果要将中央意志不打折扣地执行下去，就必须找到办法来缓解地方政府面临的困境。从各种解决措施来看，允许地方发债是呼声最高的途径，并且关于这方面的消息和传闻也是满天飞，随后，财政部下发了地方政府债券预算管理办法，争论许久的地方债开始进入发行实施阶段，千呼万唤的地方发债终于成了现实。虽然发行地方债是当前我国扩大内需,保持经济增长的重要举措之一，也有利于促进系统性、制度性和市场化的地方债发行交易体系的形成,使地方债真正成为解决地方政府融资的手段和广大投资者投资的工具。但是我们也应该看到由于地方债的发行给我国带来的诸多不利影响。就发达国家而言，地方政府通过债券融资是一种普遍的现象。比如在20世纪初，美国就已经开始出现了各种类型的市政债券。本文主要分析地方债务的发行存在的一些问题以及提出相应的解决措施。

一、地方债存在的问题

下面主要从对中央政府、地方政府和金融机构的不利影响三个方面来分析地方债存在的问题。

（一）对中央政府的影响

1.恶化中央财政。政府允许发行地方债的本意是要地方通过合理的发行地方债来刺激经济的发展，并与中央的政策措施相配合，但是由于中央政府和地方政府存在的信息不对称问题，会不可避免的出现道德风险和逆向选择。[1]一些地方政府可能就为了自己的功绩去毫无节制的滥发地方债，在发行地方债的过程中，一些贪污腐败问题也随之而来，一些政府官员为了获得好处，可能与地方企业相勾结，发行一些偏离中央政策的债券。这种现象的长期结果可能会使得地方政府最终无力偿还债务，使得地方政府有破产风险，但是此次允许发行的地方债实质上是以中央政府信誉为担保的，一旦地方政府存在信用问题，中央政府就会成为地方政府的还款人，这样会恶化中央政府的财政。

2.不利于中央政策实施。中央政府允许地方政府发行地方债主要是为了在金融危机下配合国家积极的财政政策和货币政策。其实质是中央财政、地方财政和国有银行等多方博弈的一种短期均衡，[2]然而由于信息不对称，地方政府为了追求本地区的利益最大化和地方官员自己的业绩，可能会把地方债所融资金投入到不恰当的项目上，从而偏离中央政府允许地方政府发行地方债的基本意图。这样会导致中央政府投入了大量的人力物力，而收效甚微，中央政策难以真正得到实施。

3.影响公众对政府的信服力。人们普遍相信，只要存在政府信用担保，那么地方债的风险就应该很小。原因很简单，按照我们的常识，政府肯定是不会破产。然而事实并非如此，在国际地方债的发展历史上，不仅出现过地方政府破产的情形，而且还出现过地方政府违约和赖账的情形。并且由于中央政府维护社会稳定的目标函数和地方政府与中央政府的裙带关系使然，[3]中央财政必然成为地方政府财务破产的履约人,如果中央财政赤字或无力负担,中央银行将成为地方债的最后贷款人,而中央银行通过增加货币供应量来解决，这样就等同于通过发行货币所收取的铸币税为地方政府买单。这样势必会引发通胀危险,形成全体公民为购债主体买单的局面。更进一步，由于经济物价的不稳定，会降低公众对政府的信服力。

（二）对地方政府的影响

1.发行规模大，负债率高。2008年金融危机爆发后，中国推出多达4万亿元人民币的刺激计划，地方政府也纷纷采取经济刺激政策，包括政府主导投资或为大型建设项目提供融资担保，更使地方政府债务猛增。

据2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府债务余额共计10万7174.91亿元，其中，政府负有偿还责任的6万7109.51亿元，担保责任的2万3369.74亿元，可能承担一定救助责任的1万6695.66亿元。在这些债务余额中，有51.15%共计5万4816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的。

审计报告还显示，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。部分地方的债务偿还对土地出让收入依赖较大，至2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2万5473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。到2012年，地方债的发行规模进一步扩大，高于历年的2000亿元的规模，达到2500亿元左右。

2.存在违约风险。一些学者指出，中国地方政府债务分为“体制内”和“预算外”。“体制内”债务包括1998年中央财政发行长期建设国债转贷地方使用，2009年和2010年由中央为地方连续两年代发地方债，共约4000亿元。[4]这些“体制内”债务规模很小，不存在大的风险。而“预算外”债务则是指那些为规避预算法的规定，在地方政府融资平台上产生的债务，其形式繁多，以企业债券、银行贷款、中期票据等形式存在。这些债务规模巨大，容易产生风险。

我国地方政府有史以来投资冲动都很强烈，地方政府存在的投资效益、投资规模等问题一直令人堪忧，投资结构不合理、低水平重复建设等现象也是层出不穷。GDP作为我国地方政府的升迁的重要考核指标，并且各地方政府之间存在着激烈的竞争，加剧了地方政府的投资热情，许多地方政府官员为了自己的功绩和利益，而不考虑本地方的实际财政规模，在地方财政资金不足的情况下，地方政府通过招商引资和发行债券等办法来融资。于是，地方债务日渐沉重，而后又通过不断地借新债还旧债来加重这种沉重。就地方政府借新债还旧债而言，其中全国地方所属的高校和医院有387所高校和230家医院的借新还旧率超过50%，还有95所高校和575家医院存在逾期债务57.6亿元。

从以上的分析中可以看出，我国地方债务存在着违约风险。

3.资金使用效率不高。国家审计署通过对部分省、市、县的新增债务的调查发现，仅有不到百分之十资金用于中央扩大内需新增投资项目的配套资金，还有一部分资金是用于以前年度就已经开工，但是由于资金短缺而停止的项目。也就是说，借债主要用于地方基础建设项目投资，而这部分的投资一般周期都很长，短期内很难产生收益。过多的基础设施建设也会造成产能过剩，其投资回报堪忧。许多地方政府借地方债发行机会大肆举债以优先发展地方项目。使得新增债务中只有不足百分之十用于中央扩大内需新增投资项目的配套资金，资金使用效率低。

（三）对金融机构的影响

目前，我国地方政府债务主要来自于从银行的借款，金融机构相信，中央政府不会轻易让地方政府破产。因此，破产的风险成本小于贷款带来的收益，其便会“放心”的将贷款发放给地方政府。[5]而对于地方政府而言，存在着这样一种侥幸心理：为了社会的安定，就算自己破产中央政府也一定会救助他，因此，这种心理会使政府为了本地经济发展不管其自身的偿还能力，也不在乎其资金的使用效率。这两种心理的结果就是导致政府违约的风险很高，而金融机构面临收不回款项的风险也很高，从而使金融机构的资金链出现问题，一些较小的金融机构就可能会面临破产风险。

二、应对措施

（一）中央政府完善和健全地方债的发行体系

首先，修改和完善关于地方政府发行债券的法律法规的相关内容,并制定相应的地方政府债券管理办法,对地方债券的发行、交易、结算、信息披露、资金使用用途、资金使用约束、偿还安排、信用评级、资产抵押和偿还危机等做出全面系统的安排,同时,地方债的发行、交易、结算和信息披露等内容应纳入证券法的管理约束范畴。[6]其次，政府部门要做好以下三点行政监管工作：

1.财政部等相关部分在地方债发行前聘请专业机构对地方债发行的规模，资金用途，信息披露，信用评级等方面进行核准。

2.地方债发行后，中央政府要委派专业技术人员对地方政府所筹集的资金规模，资金的使用用途以及与计划的落实情况进行检查，确保地方政府严格按照要求进行地方债的筹资。

3.当地方债发行到期后，评估地方债对当地经济发展所起到的效果，以此来衡量该地方政府以后年度的发债规模和发债方向。

（二）严格发行审批，从源头上控制风险

地方债的发行之前一定要报中央有关部门审批，有关部分邀请各方面的专业机构对地方债进行可行性评估，比如，邀请评级机构对地方债进行信用评级，衡量其可能发生的违约风险；要求地方债的发行政府参加保险，提高资产安全系数，保护投资者利益；邀请注册会计师对地方的财政信息进行分析披露，提高市场透明度；邀请法律事务所，确保地方债的发行符合国家和地方的各项法律法规，禁止地方政府的滥发行为。

（三）加强对地方债发行用途监管

中央政府通过各种手段来加强对地方债发行用途的监管，确保地方债的发行符合中央的经济决策，有利于地方经济的发展和地方人民生活水平的提高，严格打击那些为了自己的功绩和升迁而进行大肆举债的地方政府。首先，要求地方政府在发行之前将地方债的发行规模，投入方向等信息及时送交中央政府有关部门备案。其次，在地方债的发行过程中，政府要派专业人员检查地方债的落实情况，确保实际情景与提交备案的信息相一致。最后，要求定期对地方债的刺激经济效果进行评估，及时吸取好的经验和纠正错误。

（四）扩大地方政府的收入来源

地方政府要保证自己相对的财权，因为每个地方政府的实际情况不一样，根据地方政府所承担的职责的不同,各地方政府发展所需资金不可能统一靠中央政府来分配。各地方政府必须拥有一定自己的财政收入来根据本地区的实际情况来发展本地经济。要想发展，就必须要有经济基础做支撑。为此,地方政府要努力合理的拓广本地的收入渠道，扩大自己的财政收入来支持本地区的发展。比如，引进外资，发展适合本地的产业等措施，本地经济发展了，收入多了，地方政府的债务风险就小了。此外，中央政府要完善地方税收体系,在不打击投资的前提下，丰富和增加地方税收税种,逐步完善的地方税收体系,调节税收收入在地方和中央之间的分配。适当的给予地方政府一些自主权利，让地方政府自己制定一些合法的税收项目来增加收入。通过以上措施来改变一些地方政府资金匮乏，只能依靠举债度日的局面。地方政府发债才具备充足的底气,地方政府发债才不至于有名无实。[7]

（五）地方政府控制发行规模，优化债务结构

地方政府为了追求功绩一味的进行举债不但会与中央的财政货币政策相偏离，最终还会因为信用风险等原因使本地的经济发展受挫，得不偿失。因此，控制好发债规模，优化地方的债务结构就显得尤为重要。为此，地方政府要根据各项经济建设的特点进行筹资，比如，对于长期大型工程建设就需要发行长期债券来避免工程后期款不足的问题，而对于一些回收期较短的项目，地方政府可以发行一些期限较短的债券进行筹资，从而节约筹资成本。在债务结构上，保证地方政府有一个合理安全的借债率，尽量避免依靠举借新债还旧债的循环局面。

（六）金融机构加强贷款审核

金融机构在给地方政府提供贷款时，要聘请专业机构对本地政府的各项财务状态进行严格的审查，依据审查的结果来决定对地方政府提供的贷款额，而不是为了追求自己的利益，不惜以很大的违约风险去满足地方政府的资金需求。一旦地方政府出现资金短缺，出现违约风险，金融机构的款项就会面临无法收回的风险，一旦金融机构的资金链出现情况，居民就会失去对该金融机构的信任，居民和企业存款纷纷转出，最终导致机构的破产。所以，金融机构加强贷款审核的重要性就毋庸置疑。

（七）借鉴国际经验

我国地方债发行起步较国际而言比较晚，地方债发行还是一个新生事物,加之目前可以投资的金融产品很多,投资者从认识到接受再到喜爱,还需要一个过程。所以一开始必然会面临各种困难，因此，借鉴国际上地方债发行比较成熟国家的经验就显得尤为必要，在借鉴别国成功经验的同时一定要与我国的实际国情相结合，促进地方债的合理发展。

[1]金永军.2009年地方债—制度博弈的分析视角[J].财经科学,2009.(10）

[2]周业安.地方债的风险及其防范[J].现代城市研究,2009（6）

[3]王丽英.我国推进地方债自主发行问题研究[J].天津财经大学学报,2012（5）

[4]李冬梅.基于地方债发行视角探析地方财政困境问题[J].经济问题,2010（6）

[5]黄芳娜.如何防范我国地方债风险[J].生产力研究,2010（12）

[6]姜维壮.地方债发行管理比较研究[J].中央财经大学学报,2009（10）

[7]孙凤仪.制度冲突和制度均衡—理解转型中的地方债[J].财会研究,2010(2)