我国煤层气勘探开发法制建设历程探析

张彦军

(河南工程学院人文社会科学学院，河南郑州451191)

煤层气是近年来在国际上迅速兴起的一种新型优质洁净的能源和化工原料，开发利用这种能源能降低温室气体排放，减少煤矿瓦斯事故的发生，提高煤矿井下安全生产水平，具有广阔的发展前景。为加快煤层气行业发展，国家必须对影响行业发展的煤层气法制建设给予高度重视，用法制的手段规范煤层气开发的全过程。为此，全面回顾和梳理我国煤层气勘探开发相关法律体系的发展脉络和历史分期，对于正确理解和全面把握相关法律制度具有非常重要的意义，也将对今后的立法产生正面的影响。

一、起步时期

我国在煤层气勘探开发立法方面起步相对较早。早在1994年4月，原煤炭工业部就发布了《煤层气勘探开发管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。当时我国的煤层气开发才刚刚开始。这个部门规章对煤层气的勘探开发起了重要的先导作用。《暂行规定》赋予煤炭工业部和地方煤炭行业管理部门在煤层气资源的勘探和开发过程中全程监管的权力。它规定，在国家规划矿区内进行煤层气资源的勘探和开发，应事先征求煤炭工业部的意见，而且直接授权省级煤炭工业主管部门制订和实施本地区煤层气的勘探开发规划，并对本地区煤层气的勘探开发进行监督管理，包括审批煤层气开发项目和颁发煤层气开发生产许可证。煤层气勘探、开发的项目建议书、可行性研究报告和初步设计，也都要由省(自治区、直辖市)煤炭工业主管部门初审后，报煤炭工业部审批。凡利用外资、引进国外(境外)先进技术勘探、开发煤层气的项目，统一由煤炭工业部审查批准。

《暂行规定》还在第17条确立了煤层气生产许可证制度，规定煤层气生产许可证由国家和省(自治区、直辖市)两级煤炭管理部门管理和颁发，并指出具体的管理办法由煤炭工业部另行制定。但随后不久，我国的煤炭工业管理体制发生了重大变革，煤炭工业部被撤销，地方的煤炭工业管理部门也逐步被调整，煤层气生产许可证制度也就基本胎死腹中，没了下文。

现在回过头来看当年煤炭工业部制定的《暂行规定》，不难看出，其基本的指导思想是把煤层气作为煤炭资源的附属品来看待，对煤层气勘探开发的管理思路基本上是在延续普通煤炭工业的传统做法，对煤层气开发独特性的认识包括可能出现的与普通煤炭资源勘探开发的矛盾都远未到位。

尽管如此，《暂行规定》的颁布还是给煤炭行业勘探和开发利用煤层气带来了极大的鼓舞。从20世纪90年代后期开始，我国煤炭企业积极进行煤层气的勘探开发，不少矿区都建立了独立的井下或地面瓦斯(煤层气)抽采系统，取得了良好的安全效益和一定的经济效益。但总体说来，由于我国煤层气田普遍存在的低渗、低压、低饱和、高地质变动程度(“三低一高”)等特点所带来的技术难题尚未很好得以解决，所以煤矿企业的煤层气勘探开发并未取得原先预料中的大发展，总体上仍处于摸索中的起步阶段。

1996年12月1日开始实施的《中华人民共和国煤炭法》(以下简称《煤炭法》)作为煤炭行业的根本大法，第35条第2款对煤层气开发也有所涉及，该条规定:“国家鼓励煤矿企业发展煤炭洗选加工，综合开发利用煤层气、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭。”显然，《煤炭法》对煤层气勘探开发给予的关注并不是很多，而且只是停留在鼓励煤矿企业开发利用煤层气的层面。这与《暂行规定》的基本精神是一脉相承的，反映出当时主管部门不希望煤层气勘探开发有外界力量参与而应由煤矿企业独揽的基本心态。

1998年煤炭工业部撤销后，煤炭行业的格局发生了根本性的变化。没有了行业主管部门的煤炭企业逐渐感受到了来自行业外的越来越大的冲击，尤其是在煤层气勘探开发领域，原有的由煤炭企业独占煤层气开发权的局面逐渐发生了改变。

二、调整时期

2001年9月，国务院发布317号令，对1993年10月颁布的《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》(以下简称《对外合作开采陆上石油资源条例》)进行了修改，其核心内容包括对之后煤层气行业极为重要的第30条，即:“对外合作开采煤层气资源由中联煤层气有限责任公司实施专营，并参照本条例执行。”该条中提到的“中联煤层气有限责任公司”即后来业界大名鼎鼎的中联煤或中联公司。该公司是1996年经国务院批准组建，主要从事煤层气资源勘探、开发、输送、销售和利用的国家煤层气专业公司，在国家计划中实行单列。在一个规制陆上石油资源开采的法规中专条规范煤层气开发的相关问题很耐人寻味，这说明国家对煤层气开发的态度发生了微妙的转变，即由“靠近煤”转向“靠近油”。因此，中联煤的实际控制权一直都没能由股东中的“煤方”(开始时的煤炭工业部，后来转为中煤集团)真正掌握就不难理解了。也许正是由于合资各方都认为公司应由自己一方主导，所以在后来的公司发展中一直未能真正理顺关系，这对煤层气勘探开发也造成了一定的负面影响。在很长一段时间里，中联煤层气公司的发展都不是太顺利，煤层气勘探开发进程没能进入快车道。当然，该条例中有关由一家公司专营全国对外合作开采煤层气资源的规定也被不少业界人士认为涉嫌垄断，一直遭受抨击。迫于各方的压力，2007年9月，国务院专门就《对外合作开采陆上石油资源条例》第30条启动修改程序，把原来的煤层气开发由中联煤独家专营，修改为“中联煤”和“国务院指定的其他公司”实施“多家专营”。但由于种种原因，所谓的“其他公司”一直没有被指定。直到2010年12月，商务部、国土资源部、国家发改委、能源局四部门才联合发文，新增中石油、中石化及河南省煤层气开发利用公司为煤层气中外合作试点企业。显然，这些年的博弈显示，煤层气开发中的“非煤力量”正在变得越来越强大，逐渐从边缘向中心靠近。煤炭行业独家垄断煤层气勘探开发的固有安排正在逐渐被打破。

伴随指导思想的摇摆，这一阶段我国煤层气勘探开发的总体力度就显得不够大。“十五”期间，我国规划煤层气(煤矿瓦斯)抽采量30亿—40亿立方米，实际完成地面煤层气开采0.3亿立方米，完成煤矿瓦斯抽采22亿立方米，远未完成规划量。①董雅俊.我国亟待拓展煤层气抽采利用的广度和深度［EB/OL］.［2012－11－21］.http://www.mlr.gov.cn/xwdt/mtsy/difang/201211/t20121121_1158522.htm.

三、发展时期

随着我国经济的快速发展，对能源的需求持续增加，尤其是在全球气候变化的大背景下，对温室气体减排的压力巨大，因此，国家再次对煤层气开发寄予厚望。

2006年6月，国家发改委首次发布了《煤层气开发利用“十一五”规划》(以下简称“十一五”规划)，第一次把煤层气开发列入国家中长期发展规划，标志着我国煤层气勘探开发进入一个新的阶段。同月，国务院办公厅发布了《关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》(国办发［2006］47号)。该文件对煤层气勘探开发的各个环节都规定了比较具体的优惠措施，包括煤层气优先并入天然气管网、煤层气发电优先上网、执行优惠电价、减免矿业权使用费、财政资金补助、贷款贴息、设备加速折旧等。另外，还明确责令财政、税收、发改委等有关部门制定具体的煤层气开发税收等方面的优惠政策。

关于业界广受诟病的煤层气与煤炭资源矿业权(探矿权与采矿权)重叠问题，在国办发［2006］47号文件中也有所涉及。该文件第6条指出:“坚持采气采煤一体化，依法清理并妥善解决煤层气和煤炭资源的矿业权交叉问题。凡新设探矿权，必须对煤层气、煤炭资源进行综合勘查、评价和储量认定。煤层中吨煤瓦斯含量高于规定标准且具备地面开发条件的，必须统一编制煤层气和煤炭开发利用方案，并优先选择地面煤层气抽采。”

随后国土资源部于2007年4月专门下发了《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘察开采管理的通知》(国土资发［2007］96号)，对该问题作了明确规定:一是在煤层气富集地区，国土资源部划定并公告特定的煤层气勘察、开采区域。煤层气勘察、开采结束前，不设置煤炭矿业权。二是“在本通知下发前，煤炭和煤层气探矿权、采矿权发生重叠且未签订协议的，由双方协商开展合作或签订安全生产协议，按照‘先采气，后采煤’的原则，对煤炭、煤层气进行综合勘查、开采。本通知下发后6个月内，双方无法签订合作协议的，国土资源管理部门按照有关规定和勘查开采实物工作量已投入等情况进行调解。同意调解的，扣除重叠部分的区块，并由当事人一方对被扣除区块一方已投入部分进行补偿。调解不成的，由国土资源管理部门依据《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》(国办发［2006］108号)精神，按照采煤采气一体化、采气采煤相互兼顾的原则，支持煤炭国家规划矿区内的煤炭生产企业综合勘查开采煤层气资源”。

此后的实际情况表明，在后来的煤层气开发过程中，两权重叠所诱发的矛盾得到了比较有效的缓解，其已经不是我国煤层气开发中的突出问题了。当然，部分原因也是各方接受了以前的教训，不再盲目介入可能存在矿权纠纷的区块。

“十一五”期间，我国的煤层气开发利用虽然获得了很大的发展，但仍远未达到预期的目标，而且“十一五”期间，煤层气开采呈现全行业亏损的局面。“十一五”规划执行不力的原因是多方面的，包括地质情况复杂、管道建设滞后等，但管理体制仍然没有真正理顺也是重要因素之一。这显然不符合国家能源战略的总体要求。

2011年11月，《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十二五”规划》发布。与“十一五”规划相比，煤层气的计划抽采和利用量大幅上升，比率甚至远超业界的普遍预测。这在“十一五”规划并未得到圆满完成的情况下更加令人瞩目。该规划还在行业发展指导和管理、加大勘探投入、落实完善扶持政策、加强科技创新和人才培养等方面作出了安排，在业界广泛关注的煤炭与煤层气协调开发方面，提出要建立完善煤层气和煤炭共同勘探、合作开发、合理避让、资料共享等制度。该规划要求新设探矿权必须对煤层气、煤炭资源进行综合勘查、评价和储量认定。煤层气产业发展应以规模化开发为基础，应当规模化开发的煤层气资源，不具备地面开发能力的煤炭矿业权人，须采取合作方式进行开发。煤炭远景开发区实行“先采气后采煤”，新设煤层气矿业权优先配置给有实力的企业。煤矿生产区(煤炭采矿权范围内)实行“先抽后采”、“采煤采气一体化”。已设置煤层气矿业权但未设置煤炭矿业权、根据煤炭建设规划五年内需要建设的，按照煤层气开发服务于煤炭开发的原则，调整煤层气矿业权范围，保证煤炭开采需要。煤炭企业和煤层气企业要加强协作，建立开发方案互审、项目进展通报、地质资料共享的协调开发机制。这些规定很明显是针对近年来煤层气开发过程中实际存在的现实矛盾制定的，对今后协调煤气关系、加快煤层气开发步伐必将发挥明显的推动作用。

在煤层气行业发展的法规建设方面，2011年底国家能源局相关人士也透露，国家能源局等有关部门正在研究制定和完善包括《煤层气对外合作开发条例》在内的一系列法律法规，逐步建成具有中国特色的煤层气开发法律体系，其中还包括煤层气的相关技术标准和管理办法。①国家能源局发布《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十二五”规划》［EB/OL］.［2012－11－22］.http://www.nea.gov.cn/zwhd/ wszb20111231/.

2012年2月22日，国家安全生产监督管理总局发布了《煤层气地面开采安全规程(试行)》，自2012年4月1日起施行。加上此前发布的《煤层气集输安全规程》、《煤层气开采防尘防毒技术规范》等技术规范，我国的煤层气法规体系正在逐渐成形。

回顾我国的煤层气勘探开发法制建设历程，我们不难看出，立法的发展是与行业的发展相伴相随的。煤层气勘探开发的现实迫切需要相关法律规范的不断进步和完善，法律体系的进步和完善也将极大地促进着这个行业的加速发展。随着我国经济发展对包括煤层气在内的能源需求不断增长，笔者相信，我国煤层气立法将会迅速迎来一个前所未有的大发展时期，立法的水平和质量也将不断提高。

［1］卜小平，赵亚利，孟刚，王升辉.中国煤层气产业发展途径分析［J］.中国人口·资源与环境，2011(S2):464－468.

［2］卜小平.中国煤层气产业发展途径与前景分析［D］.北京:中国地质大学，2011.

［3］潘伟尔.我国煤层气开发战略与经济政策选择［J］.中国能源，2006(11):13－17.