河南省政府自身建设与中原经济区建设协同发展研究

孙寅生

(河南工程学院人文社会科学学院，河南郑州 451191)

中原经济区是指以河南省为主体，包含山东、安徽、河北、山西等省部分地区的综合性经济区，是以全国主体功能区规划明确的重点开发区域为基础、以中原城市群为支撑、涵盖河南全省、延及周边地区的经济区域。《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》将中原经济区建设提升到国家战略的层面。中原经济区建设的新形势、新任务，对河南省政府自身建设提出了新要求，要求河南省政府加强自身建设，“适应中原经济区建设对政府管理创新的要求，进一步转变政府职能，进一步推动政府管理方式创新，进一步提高河南省政府统筹‘三化’协调发展的能力与水平，进一步提高政府驾驭经济发展的能力，进一步优化河南省政府对中原经济区建设的服务功能，进一步健全行政决策机制提高科学规划水平和统筹协调能力”［1］，不断优化中原经济区建设条件下的政府功能，促进中原经济区健康发展。

一、河南省政府自身建设与中原经济区建设协同发展的必要性

1.协同发展是发挥系统的整体性功能的需要

根据协同论的基本原理，在中原经济区建设中，要发挥河南省政府对中原经济区建设的主导作用和服务功能，就必须加强河南省政府自身建设，促进中原经济区建设与河南省政府自身建设的协同发展，同时促进中原经济区建设与其内部子系统(包括经济、科技、法制、社会系统，政府建设和管理系统)和外部环境(包括国内外经济环境、科技发展环境、法制环境、社会环境等)的协同发展。

协同论认为，大量子系统组成的系统，在一定条件下，各个子系统会相互作用和协作。系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统或要素的协同作用决定的，协同得好，系统的整体性功能就好。如果中原经济区建设系统中人、组织、环境等各子系统内部以及它们之间相互协调配合，共同围绕目标齐心协力地运作，那么就能产生1+1＞2的系统效应。反之，如果中原经济区建设系统内部各子系统相互掣肘、离散、冲突或摩擦，就会造成整个管理系统内耗增加，系统内各子系统难以发挥其应有的功能，致使整个系统陷于一种力量相互抵消、内耗冲突不断的状态。据此，协同发展的要旨在于，通过加强河南省政府自身建设，充分发挥其主导作用和服务功能，形成政通人和、风清气正的局面，营造“聚精会神搞建设、一心一意谋发展”的良好环境，用良好的环境来吸引人才、资金、技术，创新管理，汇聚万众一心、齐心协力建设中原经济区的强大合力。

2.协同发展是建立系统与环境的和谐关系与良性互动机制的需要

协同论的自组织原理告诉我们，任何系统如果缺乏与外界环境进行物质、能量和信息的交流，其本身就会处于孤立或封闭状态。在这种封闭状态下，无论系统初始状态如何，最终其内部的任何有序结构都将被破坏，呈现出一片“死寂”的状态。因此，系统只有与外界进行不断的物质、信息和能量交流，才能维持活力，向有序化方向发展。促进河南省政府自身建设与中原经济区建设协同发展，就是要通过加强河南省政府自身建设，建立组织与环境的和谐关系，设计和安排组织内部的各个分系统，有效地运用计划、组织、控制、信息沟通和决策等手段，达到组织的高效率、高效能，同时又能实现调动组织者及参与者的积极性、主动性、创造性等各项目标。要将《中原经济区建设纲要(试行)》提出的十大体系(竞争力强的现代产业体系、城乡统筹的新型城镇化体系、引领发展的区域自主创新体系、现代化综合交通体系、高素质的人力资源开发体系、充满活力的体制机制体系、内外互动的开放型经济体系、独具特色的文化体系、可持续发展的资源环境体系、以人为本的和谐社会体系)真正落实到位并使之协同发展、相互促进，就必须构建河南省政府自身建设与中原经济区建设良性互动的机制。

3.协同发展是中原经济区建设这一系统工程的内在要求

系统论认为，整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序性等是所有系统共同的基本特征。中原经济区建设是一项系统工程，在推进中原经济区建设的进程中，把握系统工程的整体性，加强河南省政府的自身建设是不可缺少的;在推进中原经济区建设的进程中把握系统工程的关联性，就要把握中原经济区建设中十大体系的相互联系以及与周边区域的相互联系，发挥政府的协调作用;在推进中原经济区建设的进程中把握等级结构性，就要优化中原经济区内部结构，使各要素之间协调一致，发挥政府的协调作用;在推进中原经济区建设的进程中把握动态平衡性，就要根据中原经济区建设的新形势、新任务，促进中原经济区建设与河南省政府自身建设的协同发展;在推进中原经济区建设的进程中把握时序性，就要高度重视中原经济区建设的规划、步骤、程序设计，发挥政府的主导作用与服务功能。

二、河南省政府自身建设与中原经济区建设协同发展的要求

推动中原经济区建设需要有充满活力的企业、良好的市场环境和良好的政府管理，而良好的政府管理需要“着力加强政府自身建设，不断提高执行力和公信力，为全面完成各项目标任务，为建设中原经济区、加快中原崛起和河南振兴提供坚强保障”［2］。

1.进一步提高河南省政府综合科学决策、科学规划、统筹协调的能力

在中原经济区建设中，新情况、新问题层出不穷，政府决策面对的是人、社会、环境处于互动过程中的一种非结构化的综合领域。如果说以科学的程序、方法、运用决策学为特征的决策是一种科学决策，那么在中原经济区建设中能统筹经济、科技、社会、人口、资源、环境整体协调发展、能统筹“三化”协调发展的科学决策则是一种综合科学决策。

在建设中原经济区、转变政府职能的过程中，落实科学发展观，统筹“三化”协调发展，走出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调科学发展的道路，需要将科学决策提升到综合科学决策的水平。

2.加快转变政府职能，建设法治政府和服务型政府

《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》指出，要“加强法治政府和服务型政府建设”。《中原经济区建设纲要》提出，“深化行政管理体制改革……建设法治政府和服务型政府”。中国共产党河南省第九次代表大会提出，要“强化政府社会管理和公共服务职能”。建设法治政府和服务型政府，是从中央到地方已达成共识的目标，怎么会成为中原经济区建设对河南省政府自身建设提出的新要求呢?原因在于中原经济区建设对“转变政府职能、建设法治政府和服务型政府”的要求更为迫切了，我们必须适应这一转变和需要——顺应我国政府职能转变的目标，在中原经济区建设中率先实现改革突破，这也是中原经济区建设的重要任务。

3.根据发挥主导作用和服务功能的要求，加强河南省政府的自身建设

加快中原经济区建设的新形势、新任务要求河南省政府的自身建设适应中原经济区建设的需要，与之协同发展，以促进中原经济区建设为目标，把社会的自发力量与自觉力量有机结合起来，把市场的活力与政府的科学规划、有效调控、系统协调、主导作用结合起来，不断优化中原经济区建设条件下的政府功能，促进中原经济区健康发展。根据系统管理理论，政府系统是整个社会的有机组成部分，政府与社会是紧密联系在一起的。要促进中原经济区建设与政府功能的协同，就要充分发挥河南省政府对中原经济区建设的主导作用和服务功能，协调《中原经济区建设纲要(试行)》提出的建设中原经济区必须依靠的十大体系，使之成为一个系统，发挥系统的整体功能。《中原经济区建设纲要(试行)》提出，建设中原经济区必须依靠十大体系来支撑。这十大体系不是孤立的，它们之间要协同和协调，就必须依靠政府的主导作用和服务功能，而要发挥政府的主导作用和服务功能，就必须加强河南省政府的自身建设。

三、河南省政府自身建设与中原经济区建设协同发展的对策建议

要发挥河南省政府对中原经济区建设的主导作用和服务功能，河南省政府就必须适应中原经济区建设的需要，针对上述协同发展的要求，加强自身建设，以促进河南省政府自身建设与中原经济区建设的协同发展。

1.健全行政决策机制

在中原经济区建设中，提高科学规划水平和统筹协调能力，要健全行政决策机制，提高决策的科学化、民主化、制度化，提高综合决策能力，增强政府决策的透明度和公众的参与度。第一，重点规范完善行政决策机制和决策程序，建立和完善重大问题集体决策、专家咨询、社会公示和公开听证制度，完善科学化、民主化、规范化决策程序，实行社会公示和社会听证制度，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度。第二，健全决策跟踪反馈制度，各级政府和部门定期对决策的执行情况以及对经济社会发展造成的影响进行跟踪和反馈，并适时调整和完善有关决策。第三，完善行政决策执行机制。全面落实行政首长负责制、分管领导负责制和部门负责制，科学分工，明确责任，一级抓一级，一级对一级负责，层层抓好落实。发展目标、工作任务确定后，要按照分工和职能进行分解，谁负责、谁执行、怎样推进，都应有清楚、明确的定位。第四，建立健全行政决策评价制度和责任追究制度。完善行政决策监督机制和责任追究制度，强化行政决策负责制。建立决策失误追究制度，对因盲目决策而造成重大失误、导致重大损失的，要追究责任，兑现引咎辞职、责令辞职等惩罚措施。

2.开展机关效能建设

优化河南省政府对中原经济区建设的服务功能，要全面开展机关效能建设，提高工作效率和服务质量。河南省政府机关效能建设应围绕以下五个方面开展“五查五促”工作:查办事拖拉，促优质高效;查执行梗阻，促政令畅通;查作风浮漂，促真抓实干;查庸政懒政，促勤政创新;查以权谋私，促廉洁奉公。切实解决机关效能中存在的突出问题，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的机关运行机制，促进中原经济区建设。为此，笔者提出加强河南省机关效能建设的十项对策建议:开展主题教育，提高思想觉悟;立足“学转做实”，开展“求实求效”;推进审批改革，提高行政效率;开展执法检查，促进政令畅通;倡导党建“四风”，整顿机关“四风”;深化政务公开，打造信用政府;强化责任追究，实行“四个一律”;实施“四条禁令”，提升干部形象;建立投诉中心，强化群众监督;建立考评制度，促进效能建设。

主题教育是指在中原经济区建设中以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线进行加快中原崛起的教育。党建“四风”是指大兴密切联系群众之风，大兴求真务实之风，大兴艰苦奋斗之风，大兴批评与自我批评之风;机关“四风”是指学风、事风(工作作风)、文风和会风。四条禁令——借鉴中央政法委和宁波市政府的做法，结合中原经济区建设的实际，提出“四条禁令”:禁止办事拖拉，违反服务承诺制度，无故拖延办理时限或者故意刁难服务对象;禁止上班时间上网聊天、玩电脑游戏，在机关或下基层时搓麻将;禁止公款旅游度假和违反规定参与公款支付的高消费娱乐、健身活动;禁止利用管理权限吃拿卡要、收受礼品礼金或乱检查、乱收费、乱罚款。对违反禁令者，分别予以效能告诫、通报批评、离岗培训、调离岗位、辞退等处理，努力提升机关干部形象。“四个一律”——为了加强监督，对效能建设中干部不作为、乱作为以及存在突出问题的单位，加大责任追究力度，实行“四个一律”:对侵犯公民合法权益、遭到群众投诉的，首先进行核实，确属违规的，一律追查到底;对违反规定的，一律严肃处理;对效能建设敷衍塞责、我行我素的，一律实行领导问责;对造成严重影响而进行责任追究的情况，一律向社会公开，接受群众监督。

3.实施政府绩效管理

为充分发挥绩效评估对中原经济区建设的促进作用，全面推行政府绩效管理，应做好五个方面的工作:第一，要建立和完善领导体制和工作机制，为政府绩效管理工作顺利开展提供有力的组织保障。第二，要建立和完善绩效考评指标体系，构建基于科学发展观的政府绩效评价体系和科学合理的政府绩效指标体系，在整合现有各类考核资源的基础上，根据不同的考评类型和内容，精心设置考评指标体系，减少重复考评、多头考评。第三，要加强政府绩效管理工作的政策指导和理论研究，完善政府绩效评估机制，把中央的要求和绩效管理的理念与中原经济区建设的实践相结合，从而转化为具体的政策措施。如突出公平正义、生态文明的价值目标并转化为具体的政策措施，因为“任何容忍强度剥削、两极分化、腐败不公、高消费、高污染、高度外部依赖的发展方式，都缺乏达成共识的正义性基础和吸引力”［3］。第四，要树立正确的政绩导向，提高绩效管理的公众参与程度，促使行政机关公务员牢固树立以公众满意为价值取向的管理理念。第五，要加强对政府绩效评估结果的运用。要将政府绩效结果与自身建设结合起来，探索建立绩效评估与财务预算和项目经费管理相结合的机制，搞好公务员考核与政府绩效评估的衔接，强化绩效评估的奖惩、激励和约束功能。

4.不断推进政务公开

政务公开就是让权力在“阳光”下运行，用制度管人、用制度管事，使不涉及国家秘密的政务信息公开，行政权力公开透明运行。按照打造阳光政府的方向，不断拓展政务公开范围，进一步提高政务服务效率、水平和质量。为此，应做好五个方面的工作:第一，加快政务公开的立法进程，完善政务公开的规章制度。第二，健全完善政务公开的考核评价机制。把政务公开的考核评价纳入社会评议政风、行风的范围，纳入干部考核体系中，并与党风廉政建设责任制的考核相结合。第三，健全完善政务公开的监督机制。有效的监督机制是政务公开深入推进的重要条件，因此，必须建立全方位、多层次的监督机制。第四，健全完善政务公开的责任承担机制。第五，健全完善政务公开的保障机制，主要包括不断完善政务公开的领导体制和工作机制，健全政务公开的办事机构，建立资金保障机制。

5.深化行政审批改革

在中原经济区建设中，在经济运作中，开公司、上项目、做产业，都离不开政府，离不开审批。如果政府职能缺位、越位、错位，审批过多过滥、效率低下、暗箱操作、吃拿卡要，服务意识弱，服务态度差，服务水平低，外来投资者就会失望甚至改变主意，本地投资者也会向投资环境好的地方转移，这既严重损害政府形象，更严重影响地方经济发展。因此，必须高度重视优化包括行政审批在内的发展“软环境”问题，使政府职能向创造良好发展环境转变。

鉴于此，在中原经济区建设中，要求政府运转速度快，办事效率高，行政成本低，服务意识强，管理效益好。与行政审批改革相配套，各审批单位要按照公开透明、便民高效的要求，实行集中办事大厅和窗口受理的审批模式;建立投资项目集中办理中心、企业登记注册并联审批中心，实行行政审批“窗口受理制度”;各办事大厅和窗口要明确承诺N个工作日完成制度。在中原经济区建设中，要结合河南省的实际，做到以下几点:进一步清理、减少和调整行政审批事项，推进政府职能转变;严格依法设定和实施审批事项，推进法治政府建设;创新行政审批服务方式，推进服务型政府建设;强化对权力运行的监督制约，推进反腐倡廉建设。

6.强化行政执法责任

强化行政执法责任是一项复杂的系统工程，必须运用系统思维方式，着眼系统的整体性、结构性、层次性、开放性，注意把握重点、难点和关键环节，科学筹划，有序推进。第一，把握“三个关键”。一是执法权限要法定化。这是防止执法错位、越位、缺位的基本保障。二是执法依据要明晰化。这是正确执法的前提和依据。三是执法程序要公开化。以公开促公正执法，防止滋生权钱交易等腐败现象。第二，抓住“三个重点环节”。一是法定职责的分解落实，二是配套制度措施的建立完善，三是考核评议的有效组织。三个重点环节相互关联，互为依托，既是实行执法责任制的基础，又是实现执法责任制目标的保障。第三，搞好“三个结合”。一是把执法责任制的推行与岗位目标责任制结合起来;二是把执法责任制的考核与公务员的考核、奖惩、任免结合起来;三是把执法责任制的落实与转变政府职能、文明执法、政务公开等工作结合起来，将落实行政执法责任制贯穿于行政工作全过程，充分发挥其激励、竞争、制约、纠错的功能，进而提高执法水平，促进依法行政。第四，突破“三个难点”。一是执法权限的界定和划分。要做到纵向到底，横向到边，主要解决上下级责任、领导和工作人员责任不清、权限不明的问题，从根本上理顺执法关系。二是执法监督。目前的监督多是事后监督，事前和事中监督较薄弱或基本空白。要着眼于全过程的监督，使监督能前移，起预防作用，启动执法机关内部监督机制，同时加强外部监督。三是过错(错案)责任追究制度。要通过过错责任追究制度，把职权责任与违法责任融为一体，切实增强执法人员的责任感，使马虎、侥幸、敷衍者心存警戒，使欲徇私枉法者心有顾忌，进而减少和防止行政执法中的错误行为。

7.完善行政管理体制

目前，“行政管理体制落后已经成为制约我国经济科学发展的瓶颈”［4］。因此，在中原经济区建设中要完善行政管理体制。为此，应做好以下几个方面的工作:第一，深化行政管理体制改革，要结合中原经济区建设的实际，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，紧紧围绕行政管理中存在的多头执法、职权交叉、行政执法机构膨胀等问题，提高行政执法效率，降低行政执法成本，确立“精简、统一、效能”的城市管理体制的目标，积极稳妥地探索推进相对集中管理权、处罚权工作。第二，行政管理体制改革中行政执法体制改革的重点是建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，加大机构整合力度，健全部门间协调配合机制，规范垂直管理部门和地方政府的关系，防止和纠正地方保护主义和部门本位主义。第三，为规范执法行为，要建立一系列管理制度，建立对执法人员的公平竞争激励机制、科学量化的考评机制，使城市管理和行政执法工作逐步走上法制化、规范化轨道。第四，要加强相关部门的配合协调。城市管理行政执法局要与市政市容、规划、环保、园林绿化、公安、工商等相关部门建立工作例会、信息抄告、联络员制度，相互抄告审批资料和处罚决定，进一步明确职责，加大联合执法力度，协调执法与管理相互衔接的细节，为实现城市高效能管理及其协同效应奠定良好基础。

8.加强河南省公务员队伍建设

系统管理理论既注重组织内部的协调，又注重组织外部的联系，把政府组织内外作为一个相互联系的动态过程和有机整体;既关注组织结构，又关注管理的过程;既强调组织目标，又强调人的因素。为此，必须适应中原经济区建设新要求，加强河南省公务员队伍建设。第一，重视人才资源，将公务员队伍建设纳入“人才强省”战略的轨道;第二，强化依法行政观念，大力开展廉政文化建设;第三，突出能力训练，全面提升公务员队伍的业务素质;第四，以制度完善为核心，确保公务员队伍建设的长效性;第五，制度建设、思想建设、能力建设三位一体，相辅相成;第六，以人为本，重视人才，营造公务员健康发展的软环境;第七，构建基于科学发展观的政府绩效评价体系，进行科学的绩效评估。

总之，在推进中原经济区建设的进程中，协同发展是发挥系统的整体性功能、建立系统与环境的和谐关系与良性互动机制的需要，协同发展是中原经济区建设这一系统工程的内在要求，具有很大的研究空间。真正地将软科学运用于指导中原经济区建设，运用于优化系统的结构以提高其功能，会取得“投入少、收效大”的成效。加强河南省政府自身建设与中原经济区建设协同发展，以满足中原经济区建设对政府管理创新所提出的新要求，进一步提高河南省政府综合科学决策、科学规划、统筹协调的能力，建设法治政府和服务型政府，转变政府职能和管理方式，以更好地发挥其主导作用与服务功能，有利于落实科学发展观，把社会的自发力量与自觉力量有机结合起来，把市场的活力与政府的科学规划、政策促进、系统协调、主导作用结合起来，促进中原经济区建设。

［1］孙寅生.中原经济区建设中社会管理创新的若干思考［J］.决策探索，2012(3 下):38-39.

［2］郭庚茂.加强政府自身建设，为中原崛起河南振兴提供坚强保障［N］.河南日报，2011-09-01(01).

［3］林春.“中国模式”议［J］.政治经济学评论，2010(4):65-72.

［4］闫恩虎.中国模式的经济学思考［J］.发展研究，2012(4):16-19.