农民专业合作社的发展趋势与路径创新——基于河南省农民专业合作社的调查

刘 涛，范会芳

(1.郑州市社会科学院，河南郑州450015;2.华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉430074;3.郑州大学公共管理学院，河南郑州450001)

在国家经济快速发展的宏观背景下，城乡之间的发展差距日益拉大，农业现代化与农民增收的现实诉求愈加强烈，而传统的小农经营模式已经难以提高土地的效益，必须探索一条符合农村现实的现代农业发展之路。党的十七届三中全会提出，“加快扶持农民专业合作社发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”。《中华人民共和国农民专业合作社法》进一步规范了农民专业合作社，为合作社的发展指明了方向。农民专业合作社成为时代发展的选择，是农业生产经营组织方式的创新，依托合作社提高农民的组织化程度，可以有效对接大市场，提高农民抵御风险的能力。同时，也可以优化农村资源要素的配置，提高农业的现代化和服务化水平，增加农民收入。通过对河南省49家合作社的调研，笔者认为，农民专业合作社已经逐渐被农民所接纳，并成为改造传统小农经营模式、实现农民增收的有效方式，但是合作社在实践中仍然面临各种发展困境。要有效解决发展中的难题，就必须创新发展的路径与模式，以实现农民增收与现代农业发展的战略目标。

一、转变与提升:农民专业合作社发展势态强劲

河南省作为农业大省和国家粮食生产基地，高度重视农民专业合作社的发展，自2004年起开展了农民专业合作组织示范试点工作。《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布实施后，河南省加强了合作社发展的政策支持，合作社发展势态强劲，已从单一、弱小、无序的阶段向规模、多元、有序方向转变，一批竞争力强的合作社在提升农业现代化水平、建立现代农业经营组织上发挥了积极作用。

(一)农民参与积极性高，产业覆盖领域广泛

农民专业合作社是新形势下促进农业增效、农民增收的重要经济组织，而这种形式的合作组织实现农民增收的效果明显，得到了农民的高度认可。到2011年底，河南省经工商部门登记注册的农民专业合作社达到34464家，较上年增加7868家，增长29.6%。其中仅种植类、养殖类和农业技术、信息服务类农民专业合作社就分别发展到13192家、8418家和5963家。全省农民专业合作社入社农户达到226.49万户，较上年增长23%，带动社员户均增收20%以上;出资总额达到581.76亿元，拥有注册商标的合作社达到1700多家，近1000家合作社的农产品通过了质量认证。［1］合作社生产经营范围不断扩大，覆盖种植、养殖、水产、林果、食品等领域，主要集中在优质粮、蔬菜、林果、畜牧等支柱型产业，涉及生猪、肉鸡、育肥牛、奶牛、大蒜、草莓、西瓜、辣椒等高效农业。此外，农民专业合作社已开始向农机服务、农资经营、农产品加工、农家游等农业生产经营服务等诸多方面拓展。

(二)产业链条不断延伸，合作社发展模式实现创新

随着发展模式及运作机制的成熟，合作社已由初期以生产为主的单一内容，开始向销售、运输、贮藏、加工等环节延伸。在调查的49家合作社中，加销一体化的约占38%，以生产服务为主的约占27%，以生产资料购买服务为主的约占5%，以加工服务为主的约占2%，以运销服务为主的约占3%，其他的约占35%。［1］随着经营规模的扩大，合作社服务区域也在不断拓展，部分合作社已开始向跨乡镇、跨县域发展。焦作市武陟县绿康牛业合作社成员出资达130余万元，入社成员遍布开封、博爱、沁阳、济源、温县等周边市县和山西晋城等地，产品销售至全国各省市。为增强市场竞争力，合作社加强了与龙头企业、科研机构等之间的联合，构建了新型合作社发展“联合体”。通过再次联合为农民专业合作社发展打造了新的平台，把相关产业链上的所有组织联合起来，降低了流通环节的成本，增加了生产环节的利润，从而使农民收入得到明显增加。目前，河南省以合作社为主体，以关联产业为纽带的合作社“联合体”已渐显雏形，且在市场竞争中的能力提升明显。

(三)加强经营管理创新，市场竞争力不断提升

河南省合作社正在向以质量、效益为主的规范化阶段转变，突出经营和管理的规范化、科学化、制度化。河南省专业合作社示范社已发展到1500家，其中省级示范社达到166家，承担农业部、财政部等国家级示范项目的合作社近60家。［2］合作社的法人治理结构完善，有规范的章程、组织机构和科学的管理制度，并设立成员账户，定期召开社员大会。部分合作社提留了公积金、公益金，按社员与合作社的交易量和社员出资额进行了二次分配。武陟县豫北黄河鹅业合作社通过加强内部民主管理、完善利益分配机制，在提取公积金、公益金后，2009年分红的资金达12万元，社员当年户均增收1.5万元。河南省农民专业合作社通过内部管理、经营与分配制度的规范，在实践中形成了一套系统的运行机制，在管理水平迅速提升的同时，提高了农民参社的积极性。在市场中农业和工业一样，都需要树立品牌，发挥品牌效应。树立品牌，既有助于提高产品质量，又有助于提高产品附加值，增加企业经济效益。［3］河南省约有1000家农民专业合作社拥有注册商标，531家农民专业合作社通过了农产品质量认证，合作社通过实施技术创新与品牌化发展战略，产品的市场价格成倍提高。郑州蜜乐源养蜂合作社建立了蜂蜜包装车间和蜂产品快速检测系统，通过申请获得了QS生产许可证和有机认证，并注册了蜜乐源商标。同时，合作社积极开展“农超对接”，降低了流通环节的成本。河南省约有800个合作社与超市建立了产销对接关系，农产品直接销售额达15亿元。

(四)政府外部支持力度增强，发展保障体系不断完善

当前我国农民人多资源少、兼业化程度高，农户成立合作社的机会成本很高。合作社的决策机制和利润分配机制决定了其效率是低下的，必须得到政府公共政策的扶持，才能补偿其效率损失。［4］河南省农民专业合作社通过政府引导、服务，鼓励农户合作与市场对接，推动了农民专业合作社的稳步发展，在促进农业增效、农民增收等方面作用明显。一是组织机构不断健全。2011年，河南省政府成立了农民专业合作社发展领导小组，此后各省辖市和部分县(市)区也相继成立了领导和协调机构，为农民专业合作社发展提供了组织保障。二是政策措施不断强化。2011年上半年，河南省投入1380万元科技扶贫资金支持合作社发展，农信社的“金燕快贷通”小额贷款也优先用于支持合作社发展。工商部门建立了合作社登记“绿色通道”，推行一站式服务。税务部门实施了有利于合作社发展的相关税收政策，1—6月份免收增值税近1亿元。［1］三是保障体系日益完善。河南省出台了《关于进一步促进农民专业合作社健康发展的意见》，各省辖市、县也相继制定了促进农民专业合作社发展的意见和办法，扶持农民专业合作社发展的法律法规和规章制度不断健全，确保合作社的发展有法可依、有章可循，为合作社发展提供了制度保障。

二、实践与困境:农民专业合作社发展中存在的问题分析

在内部力量推动与外部扶持的协同推进下，农民专业合作社的发展已经嵌入农村发展的整体格局中，并成为一种改造传统农业、提高农业现代化水平的有效方式。但是在快速发展的总体趋势下，农民专业合作社在实践中仍然存在经营规模小、发展模式单一、管理机制不完善、服务层次低等问题，这在一定程度上制约着政策设计原有目标及合作社预期功能的实现。

(一)合作社区域发展不平衡，辐射带动力不足

河南省农民专业合作社总体发展势态良好，合作社数量居全国第五位，但是与农业大省的定位不相称，区域发展不平衡问题突出。通过对6个城市49家合作社的调查，笔者发现，信阳、焦作、周口、安阳4市合作社发展较快，数量占河南省总数的45.64%，其他省辖市合作社发展慢、数量少。同一区域内部，合作社的发展规模也不均衡。少数典型合作社由于外部扶持力度大，发展规模和质量优势明显，参与农户一般都在100户以上，竞争力和带动力较强。多数普通合作社规模较小，社均成员约为80人，一般合作社成员不足20人。小规模合作社普遍存在资金积累慢、应对市场风险能力弱、质量提高慢等问题。［5］此类合作社一般在村庄范围内部运转，呈现辐射范围小、带动能力弱的特征。合作社的发展不平衡问题让资源过度集中，少数规模化合作社不断壮大，而小型合作社资源吸纳能力不足，难以与大市场对接，逐渐在市场竞争中被淘汰。

(二)合作社的资本控制过强，偏离政策设计预期

目前，河南省内的合作社运作模式较为多元，存在企业带动型、农户合作型、大户领办型、单位承办型等。其中以龙头企业和大户主导成立的合作社居多，占70%以上，以农户自发合作和村集体主导的合作社较少。由龙头企业或大户主导的合作社，因为这些龙头企业或大户的出资比例一般会超过70%，所以导致资本过于集中到少数人手中，合作社内部产权结构异化。合作社主要投资者是合作社的大股东，他们通过资本侵蚀普通参股农户的利益，致使合作社逐渐转变为以少数股东利益为主的企业，组织性质逐渐异化，合作发展的性质偏离原有预期。这种异化为“资本”主导的合作社并不能解决小农在市场上的弱势地位，也不能帮助小农参与分享社会平均收益。［6］由农户合作和大户领办的合作社内部成员异质性问题明显，合作社的运作成本极高，很难与其他合作社竞争。合作社的成立主体及发展模式日益单一化，多数农民难以获得更多的合作利润，并未真正实现利益共享、风险共担的政策设计目标。

(三)合作社内部治理绩效低，运转成本较高

农民专业合作社是在农民自愿的基础上联合建立的群众互助性经济组织。该经济组织接纳独立的农户为会员，以农民自愿进入为原则，但是合作社对进入农户缺少刚性约束能力，分散农户组成的合作社运转成本极高。一是农民的合作精神欠缺，合作能力较低。合作社内部成员的高度异质化，导致不同利益主体在利益获取时会抱有机会主义的态度，希望通过“搭便车”获得集体行为的收益，合作社内部成员的多元博弈会形成内部交易费用，同时使制度设计的预期与现实存在偏差，而这种偏差会提高合作社内部运转成本。二是合作社内部控制问题明显。合作社一般都设有成员大会、理事会、监事会等，并制定了健全的章程，但形式上的规范并未在实践中呈现出来。合作社多由民营企业家、大户、乡镇干部等少数人主导管理和决策，普通社员一般难以参与到合作社决策中，普通成员注重参与合作社治理的积极性较低，合作社内生发展动力不足，对合作社的可持续发展形成了不良影响。

(四)合作社外部保护性政策不足，农户利益容易受到损害

依托龙头企业、大户等成立的合作社具有较强的资源获取能力，此类合作社已从生产领域拓展到加工、流通、销售等领域，市场竞争力较强。由普通农户联合成立的多数互助型合作社，外部关系网弱，难以获得贷款、项目等外部资源，合作社经营主要集中在生产阶段及初级加工阶段，很难获得生产之外环节的利润，尤其是以大宗农作物种植为主的合作社，需要雇用劳动力耕作，普遍存在生产成本高、监督管理难度大、应对风险能力差等问题，盈利空间极低。大规模种植粮食作物，实际上根本不可能产生比小农家庭经营更高的收益。［7］对于处在初级发展阶段的合作社而言，其难以直接面对消费者，只有与企业、商贩等中间商进行交易，才可以让产品进入市场。由此，中间商就可以通过对市场的控制和垄断，压低合作社的产品价格，有时会迫使农户以低于成本的价格卖掉，农户利益受到极大损害，直接降低了农民参社的积极性。因此，合作社发展迫切需要完善政策保护机制，以维护好农户的利益。

(五)社会化服务内容存在偏差，合作社的发展空间不足

在农民专业合作社快速发展的过程中，外部服务主体和服务形式增多，主要集中在信息、技术等方面，而合作社最为需要的销售、贷款担保等方面的服务相对不足。目前，河南省农村由于金融网点少、贷款手续复杂、抵押物严格、融资渠道单一等，金融部门的信贷支持力度明显不足，而资金互助合作社等民间合作金融机构发展缓慢，加上合作社是农户之间的联合性组织，自身资金积累能力也较弱，农民专业合作社由于缺少资金支持，持续发展能力严重弱化。同时流通、销售等方面的外部服务内容不足，以致大量农产品积压，而产品市场销售价格却居高不下。虽然基层政府积极协助合作社拓展产品销售渠道，但仅限于帮助农户联系农产品中间商、加工厂等，而在合作社进行加工、附加值提升等方面的社会化服务相对欠缺，河南省仅有35%的合作社产品直接销往市场，展开“农超对接”的合作社不足15%。外部社会化服务内容的偏差导致合作社盈利能力不足，难有更大的发展空间。

三、回应与转型:新时期农民专业合作社发展路径创新

农民专业合作社要破解发展中的困境，不能仅从微观对策上考虑，更要从总体层面提升合作社的竞争力和发展能力。因此，需要建立新型的农民专业合作发展模式，不断创新发展路径，从横向上的松散合作全面向纵深化转变，扩大合作社的产业、功能与区域边界，形成一个内部能够高效运转、外部能够与市场对接的合作组织，使合作社成为推动现代农业快速发展与农民富裕的有效载体。

(一)推进合作社之间的横向联合

合作社在初级阶段发展风险较大，必须通过加强社与社之间的联合、形成规模经济来改变市场地位。合作社的横向一体化联合，不仅可以避免新生合作社被市场淘汰，而且能够增强合作社的竞争力。河南省农民专业合作联合社相对较少，但是已有的联合社发展成效明显，荥阳养猪联合社、驻马店农机联合社等通过内部联合，实现了资源、信息等方面的共享，合作社之间的交易成本明显降低。荥阳养猪联合社自成立以来，共带动养殖户1064家，存栏生猪6.58万头。驻马店潢川县农机行业联合总社，实行“联社+合作社+农户”的模式，为社员和周边农民提供育种、机耕、机插、机收等“一站式”服务，直接为5000农户节约成本550余万元。［8］联合社以横向一体化来发展规模经济、区域经济，可以最大限度地提高合作社的议价能力，增强社员的信心。在强化合作社之间联合的同时，需要在地域范围内，通过政府引导，加强合作社与农协、龙头企业、农资供应商之间的联合，扩大合作社的联合范围，通过以强带弱、以点带面的方式，推进合作社的持续发展。

(二)加快产业链的纵向一体化延伸

在实现横向一体化的联合后，合作社的范围效益最大化，但多数合作社仍然未延伸到储藏、加工、运输等领域，没有实现真正意义上的规模经济。为此，需要通过“纵向一体化”来整合生产、加工和销售。［9］一些合作社已经开始实行产、供、销一体化的模式，产业链条得以延伸，这些合作社多依靠龙头企业或者农业基地带动。多数农业合作社不具备纵向一体化发展的条件，农业生产以外的利润多被资本获取。为此，一是要加强合作社的外部扶持，让有能力的合作社延伸产业，发展产品深加工企业。信阳市平桥区马氏生态茶叶专业合作社，实行分散种植，统一培训、收购鲜叶、加工、包装、品牌和销售，流通成本降低10%—20%，产品价格提高10%。［10］二是加强合作社与中间商之间的合作。洛阳东汉合作社、漯河的农发小辣椒合作社都实施“公司+合作社+农户+基地”的经营模式，实现了与资料供应商、货物流通商、产品销售商之间的规范合作。纵向一体化可以降低合作社农业生产环节的成本，获得更多农业生产环节外的利润，直接提高经营收益。

(三)从生产性合作社向综合性服务功能体转变

农民专业合作社在向成熟阶段转型过程中，不仅需要具备基础生产功能，也要兼具经营、服务等方面的功能。河南省部分合作社已经从初期的生产环节逐渐向加工环节延伸，但是综合功能并不健全。为此，要推进合作社向生产资料供给、技术改进、人才培训、包装加工、流通运输等经营性内容发展，从简单的生产型合作社向综合服务功能体转变。一是要完善合作社内部的分工体系。随着农民专业合作社的联合与重组，生产、经营、服务等不同类型的主体增多，功能体系不断健全，必须依据职能进行合理分工，以推进现代农业的发展。二是建设农村信用合作金融组织。吸纳农民手中的闲散资金，让农民以自愿入股的形式创建农民合作金融组织。同时，要引导农村信用社、邮政储蓄机构以及其他金融商业机构等给予必要的低息、无息或者贴息贷款，以国家公共股的形式注入农民合作金融机构，大力发展农村“内置金融”，以推进以合作社为主导的新集体经济发展。三是增强合作社在合作精神、民主决策等方面的培育能力。合作、民主、自治等文化内涵是合作社持续发展的基础，这种自下而上的内生力量的推动，不仅能够提高农民主动参与的积极性，而且可以增强社员的团结互助精神，化解小农合作成本高的难题。

(四)由资本主导转向农民多元合作发展

小农户的分散、异质等，决定了农民合作能力低、合作难度高，必须由超出村庄的强势力量来主导合作社，组织分散小农，因此，龙头企业、大户主导合作社成为市场竞争中的选择。但是这些力量的过强以及中间商对生产以外环节的控制，让农民成为资本的辅助工具，使结果远离政策设计的目标。因此，一是要强化农民的主体地位，坚持“服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益”的原则，增强社员在管理、决策、咨询方面的参与权，从以股权分配主导合作社发展的一元化公司治理模式，向以农民参与协商为主要决策方式的合作组织转变。二是要提高农户的责任意识。合作社在发展中过于依赖外部扶持，弱化了农民应该承担的责任与义务，导致内生动力与发展后劲不足。为此，除参照出资承担相应的责任外，可借鉴美国新一代农民专业合作社的做法，通过购买交易权，以契约形式约束社员，使其履行义务。［11］同时，通过素质培育与合作文化塑造工程来提高社员的责任感和主体性，以全员参与落实好“民管、民办、民受益”的原则，真正从服务资本向谋求全体社员的共同利益转变。

(五)从扶持典型转向多元平衡发展

合作社由于承办主体、政策待遇、资本实力等的不同，发展势态的偏向问题明显。一些典型合作社可以获得较强的政策支持，具有充分的发展空间，对产业市场进行地域性垄断，以致大量新生中小型合作社逐渐衰败。因此，要平衡不同类型合作社之间的资源分配，在扶持典型合作社的同时，积极培育以农民合作发展为主的新生合作社。一是充分发挥典型合作社的示范和带动作用，以县域为基本范围，建设一批专业示范社，带动农业结构的调整，增强合作社的持续发展能力，使其成为带领农民致富、组织农民参与市场竞争的现代农业组织。二是重视发挥政策的引导、扶持和服务作用，不断完善产业、财政、金融、税收等方面的支持政策，加大对新生合作社、农民联合型合作社、大宗农作物合作社的扶持力度，通过县乡区域布局规划、产业结构调整等策略，为农民专业合作社发展提供强大动力，增强新生农民合作社的发展能力，保证粮食安全，实现不同类型农业合作社之间的多元均衡发展。

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