因地制宜进行新型农村社区建设

韩焜豫

(河南工程学院，河南郑州451191)

新型农村社区建设已经成为促进中国农村发展的重要路径。从当前我国农村各项改革的功能角度来说，新型农村社区建设关系到我国基层民主政治的加强，农村自治职能的完善，“三农”问题解决的效果和程度，乃至城乡一体化的进程。全国各地都在轰轰烈烈地推进新型农村社区建设，虽然取得了一些成绩，但毕竟各地资源禀赋、人口素质、产业发展有很大不同，新型社区建设要结合本地实际，切忌一刀切，更不能急于求成。

一、正确定位，抓住要害

目前，全国很多地方都在轰轰烈烈地建设新型农村社区。然而，什么是新型农村社区?新型农村社区与城市社区有什么不同?为什么建新型农村社区?只有弄清这一系列问题，才能起到事半功倍的效果。因此，如何看待新型农村社区的性质是解决问题的关键。

(一)是建城市社区还是建农村社区

《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出:“社区是指聚居在一定范围内的人们所组成的社会生活共同体。”按照社区的结构功能可以将社区分为农村社区和城市社区，二者虽是人们生产和生活的两个最基本的社会环境，却具有不同的发展历程和结构功能。根据我国划分城乡的标准，人口在3000人以上，其中非农业人口占70%以上的或者聚居人口2500人以上3000人以下，其中非农业人口占85%以上的地区可以设置镇的建制。这里面强调了两条设置城市社区的标准，第一是人口规模，第二是产业要求。达不到这两条标准的，只能建农村社区。地方政府只要把握住这两条标准，就可以对当地实际情况进行准确定位，避免不必要的浪费，减少矛盾和冲突，加快农村新型社区的建设速度。

(二)新型农村社区“新”在哪里

上面的文件只是说明什么样的地方可以建设农村社区，但对农村社区的标准及规格并未涉及。新型农村社区作为一个新生事物，截至目前还没有全国统一的政策体系，只有一个民政部的《全国农村社区建设实验县(市、区)工作实施方案》，各地要在省委、省政府的指导下，本着规划全域、统筹城乡一体化的基本理念，提出符合自身特点和条件的农村社区建设规划。这就是“新”的意义所在。其主要体现在两个方面:第一，形成新。过去农村传统村落的形成源于农业社会的自然经济状态，是农耕文明的结果，每一个村子的形成都是一部分人聚集的结果，村子的规模源于村民自身的需求，摊大饼式的向外发展，占用越来越多的耕地，人与地的矛盾越来越突出。新型农村社区不能随意发展，选址要科学，建设要规划，盖房要有标准。第二，功能全。过去的农村村落基础设施落后，村落功能单一，只能满足人们居住的要求，像学校、医院等服务机构较少，超市、银行等一些服务机构几乎为零。新型农村社区设施完备，功能齐全，诸如道路、水电、供气、通讯、排水、垃圾和污水处理必须齐全。除此之外，还要建立社区综合服务中心，包括医疗卫生服务中心、文体活动中心、警务室、计划生育服务中心、农家书屋、农家超市等，向社区居民提供医疗卫生、计划生育、综治调解、劳动保障、便民家政、文化娱乐等服务，使农民在家门口过着和城里人一样的生活。

二、科学分类，区别对待

社区是一个和经济发展水平紧密相连的社会居民的聚居群体，不可能整齐划一，社区的建设也不可能齐头并进。因此，在农村新型社区建设进程中要因地制宜，分类实施。

(一)处于中心城市的城中村应改造成典型的城市社区或融入当地社区

郑州的很多城中村改造工程，比如罗庄村、赵坡新村、齐礼阎村的改造，均是通过公开招标的方式，出让村集体所有的土地，进行商业开发。对村民的补偿通常是按照1∶1的比例进行回迁，村民过去的自建房屋变成了崭新的商品住宅，绝大多数家庭的住宅面积有400多平方米，多的甚至有2000多平方米，村民都特别高兴，城市化进程加快，城市面貌得到巨大改观。

(二)工业基础雄厚的乡(镇)或村要按照城市社区的标准建新型农村社区

这些地方工业发达，产业结构已经发生了很大的变化，农业从业人员有限，农民主要收入来源于当地的工业企业或者服务业，因此，完全有实力按照城市的标准建设新型农村社区。比如巩义的竹林镇、濮阳的西辛庄等。

(三)山区的农村

如豫西，地处伏牛山系，虽有道路相通，却很难连成一片，只能依山就势，建设特色农村新型社区。比如靠近或处于旅游景区的农村，可以结合当地的地势进行合理规划，建设农家旅馆，这样既能满足自身生活需求，还可以通过为旅游者提供餐饮、居住服务提高经济收入。这种农村社区不要求规模，但要求质量，当地政府可以在居住、餐饮等方面制定标准。

(四)经济欠发达的广大农村要为新型农村社区建设打好基础，做好前期铺垫

那些没有资源禀赋、工业基础又不靠近规模城市，以农业种植为主的广大农村，是我国的主要产粮基地。由于粮食种植的经济效益较低，所以新型社区建设还要依赖国家的大力支持。但是，这并不是说他们就无可作为了，这些地方要结合自身的情况发展现代农业，为新型社区建设打好基础。比如要禁止宅基地的随意审批，做好规划，鼓励有条件的村民在规划好的位置上盖房子。

村庄的兴衰体现着产业结构的变迁和生产方式的演进。因此，应当遵循经济社会发展的正常规律，结合当地实际发展规模种植，组建农民合作组织，慢慢地人们之间会有分工和配合，此时再推进土地流转，逐步建立现代农业，逐步发展新型农村社区。

新型农村社区建设既不同于村庄翻新，也不是简单的人口聚集，而是要加快缩小城乡差距，在农村营造一种新的社会生活形态，让农民享受到跟城里人一样的公共服务，过上城里人的生活。对发展状况不同的广大农村要因地制宜、区别对待，社区类型不能一样，社区规模不能等同。总而言之，农村社区建设要和产业发展相结合。

三、以人为本，倾听民意

广大农民是新型农村社区建设的受惠对象，也是社区建设的重要主体，农民的积极有效参与是新型社区建设顺利进行不可或缺的。但是，笔者在调查中发现，关于村民反对社区建设、反对拆迁的各类现象屡见不鲜，因农村新型社区建设而引发的群体性事件和干群冲突也时有发生。这些现象在很大程度上反映了在新型社区建设过程中农民有效参与的不足。因此，各地在开展农村新型社区建设实践中要以人为本，倾听民意，充分调动农村居民的积极性，使广大的农村群众参与到新型社区建设和社区管理中来。

(一)加大宣传力度，提高农村居民对新型农村社区的认识

新型社区的建设对农村居民来说是全新的，也是陌生的。积极性的调动和参与的动力要以参与者对新型农村社区建设的了解为基础。为此，各地应通过各种渠道加大宣传力度，向广大农村群众介绍政府推动新型社区建设的目的以及需要采取的措施等，使其能够全方位地了解农村新型社区建设。社区的建设要完全尊重各地居民的意愿，禁止任何强迫的行为。

(二)拓宽村民参与的渠道，完善参与机制

要想使农村居民积极投身于新型社区的建设和管理，就必须扩大参与渠道，降低参与成本。就目前而言，村民自治是村民参与农村基层管理的重要途径。在广大农村，村民自治是内生于中国农村本土的基层民主，是广大农民自我管理、自我服务、共同维持公共秩序、创造公共福利的重要平台，农村的重要事务都是通过村民自治制度作出决策，新型农村社区的建设是广大农村和农民面临的重要事项，应获得多数村民的支持。因此，新型农村社区的选址、房屋的建造规格、公共设施的配套以及原有房屋的拆迁等，都要通过村民自治这种民主形式进行决策，并且要签订协议，严格实施。在整个建设过程中要坚持做到:“严格决策程序，按照村民议事规则决定社区建设的有关事项;坚持公开透明，做到规划、设计、程序、招投标、房屋价格、房屋分配、旧房拆迁、财务管理八公开;强化群众监督，村成立由群众代表参加的社区建设领导小组和监督小组，负责农村新型社区建设的组织实施和监督，让群众享有规划建设全过程的知情权、参与权、决策权、监督权。”［1］农村新型社区建设是自上而下的一种变革，仅有政府引导和村委会、社会企业的参与远远不够，只有尊重农民意愿，保护农民权益，调动农民参与的积极性，才能取得良好的效果。

四、资源整合，联帮包建

由于综合功能的需要，无论是在硬件上，还是在软件上，社区建设都需要大量资金投入。中国社科院的调查显示:建设新社区仅仅硬件投入，村民人均达到一万元。［2］按照这个标准简单估算，河南省要完成5000万人口规模的农村新型社区建设需要资金5000亿元。而河南是农业大省，“种植粮食的比较效益低，调查显示，目前我省农民一年种两季粮食，亩均收益只有500多元”［2］，而且河南省“工业化、城镇化水平还不高，财力不足，以城带乡、以工补农以及财政转移支付能力都相当有限”［2］。因此，各地结合实际，整合部门资源，多渠道筹措资金是新型农村社区建设面临的重要难题。

(一)创新机制，资源整合

要将有限的财政资金用在新型农村社区建设上，创新财政拨付机制，整合农业、水利、林业、交通、文化等各部门财政资金，将这些部门用于农村项目建设的资金纳入新型农村社区建设项目之中，负责配套设施的建设和完善。

(二)鼓励引导城市企业参与农村新型社区建设

政府要有效引导银行、城市房地产企业在农村投资建造房屋及相应的公共设施。当然，房子的价格要保持在一个农民可以承受的合理的范围内，而不能仅仅考虑牟利，政府应给予企业在税收等政策方面的优惠，多种形式鼓励社会力量参与到新型农村社区的建设中。

(三)大力发展农村集体经济

笔者调查发现，新型农村社区建设进展顺利的，无一例外都是农村集体经济搞得好的，竹林镇、西辛庄等都是以集体经济的经营收入支持新型农村社区建设的典范。因此，大力发展集体经济，形成自身的产业特色和产业集群是建设新型农村社区的根本支撑。

(四)多种渠道增加农民收入

新型农村社区建设的目的是让农民搬进新房。公共设施、公共服务所需资金可以多渠道解决，但是农民自己住房的成本价还是需要农民自己负担的，所以要想方设法增加农民收入，使之有意愿、有能力购买新型社区的住房。可以确认农民房屋的产权，规划好新型农村社区的配套产业和农民就业项目，保证社区与周边区域的互动融合，保证居民能够就近在周边生产型企业、服务型企业就业，让社区居民居住有恒产、工作有恒业，实现社区可持续发展。

五、服务跟进，引领带动

新型农村社区能否取得良好效果，关键在于已经建成的新型农村社区是否便利了农民的生活，是否提升了农民的生活质量，是否改善了农民的居住环境，是否增加了农民的收入。做得好，就会起到明显的示范引领作用;搞得不好，只会增加后续新型农村建设的阻力。因此，在已经建成的新型农村社区中，服务工作非常重要。

(一)社区公共服务持续跟进

社区公共服务的完善能够提升居民的生活品质，新型农村社区建设绝不是农民搬进新房、腾出旧宅，实现居住集中、土地集中那么简单，社区的公共服务不能配套跟进，居住集中无疑将会带来极大不便。因此，垃圾的清运、污水的处理必须完善，银行、超市、医院、学校必须配套建设;同时还要在社区建一处设施相对完善、服务功能相对集中、集办公与服务于一体的、面积较大的农村社区综合服务中心，真正解决农民上楼居住后的衣食住行问题;社区文化建设也要加强，逐步改变农民的休闲娱乐方式。

(二)社区管理模式逐步改变

“农村新型社区建成后，其管理模式也由原来的以村委会领头的农民自治模式转为居委会、物管公司共同作用的居民自治模式。”［3］传统农村居住是不用缴任何费用，变成社区之后，要想绿化完整、道路整洁、下水通畅、车辆有序，就必须聘请专门的物业公司来管理，因此，业主必须缴纳物业管理费。要使新型农村社区居民主动意识到社区物业产生的费用应由受益方即居民自身承担恐怕还有一定困难。因此，各地要承担新型社区初期的管理费用，并且注意引导居民进行自我管理，也可像城市社区一样适用物业管理条例，成立业主委员会，聘请物业公司进行管理。条件成熟后，转向典型城市社区的管理模式。

(三)社区建设的长期性不容忽视

新型农村社区的住房、道路、其他周边公共配套设施在较短期限内可以完成，但鉴于农村新型社区的特殊性，完整意义上的社区建设工作还需要更长一段时间。新型社区居民面临生活方式与生产方式同时变革，必然会有一定的适应期，而居民文化水平有限，适应新生活的难度较大。因此，居民适应的过程可能是一个长期的过程，做好这一时期的农村新型社区管理工作是一次挑战，更是提高农村社区公共服务和管理水平的新探索。

总之，新型农村社区是加快新农村建设的一条重要途径，新农村建设对农民生活、农业生产将产生多方面的影响。只要能够以改善农村群众生产生活条件、均衡城乡公共服务为根本，用城市理念改造农村，用居民理念转化农民，引导产业向产业集聚区和基地集聚、土地等生产要素向现代企业和规模经营集聚、农民向城镇和新型农村社区集聚，只要政府树立正确的政绩观，建立健全科学规划体系、农民权益保障体系和责任追究体系，充分考虑农民意愿，搞好社区服务，就一定能够把好事办好。

［1］科学布局 合村并点 全力推进农村新型社区建设［N］.济宁日报，2009－09－22(005).

［2］谢松保，张远凤，杨昌斌，范长林，佘易芳.关于农村新型社区建设的研究报告——以湖北省为例［J］.中国民政，2010(4):29－31.

［3］中共河南省委宣传部.中共河南省第九次代表大会报告关键词解读［M］.郑州:河南人民出版社，2011:16.

［4］宋莹莹，梁雨薇，张平.基于SWOT分析的农村新型社区建设现状与管理措施研究［J］.经营管理者，2010(14):276.