我国事业单位分类改革相关问题浅析

崔晓锋

(中国矿业大学文学与法政学院，江苏徐州221116)

我国事业单位改革随着政治体制和经济体制改革的不断深化而持续推进，但许多深层次的问题还没有得到很好解决。根据党的十七大以及十七届二中、四中全会提出的加快推行事业单位分类改革的精神，坚持科学发展观，科学界定事业单位的职能范围和类别，并在此基础上对不同类别的事业单位采取相应的管理和改革成为当前的一项重要任务。

一、分类改革必要性的分析

分类是对事业单位的重新认识和划分，是有效推进事业单位改革，建立适应政治和经济体制发展需要的社会公共服务体系的大势所趋。从我国事业单位的具体情况而言，事业单位情况复杂、种类繁多。事业单位作为我国第二大社会组织，覆盖了教育、科研、医疗、文化、新闻出版、社会福利、农林牧水、交通、气象等广阔领域。并且事业单位就其隶属关系、所有制形式、业务范围、资金来源等，都有很大不同。举例来说，从业务范围看，有公共事业型、生产经营型和公益性服务型;按经费来源看，可分为全额财政拨款、差额财政拨款和自收自支三类。鉴于事业单位本身的复杂性和多样性，事业单位的改革不能套用统一模式，不能搞一刀切，而必须根据事业单位的不同类别区别对待。

从我国事业单位改革的实践而言，随着我国确立了社会主义市场经济体制的基本路线，事业单位也开始探索与之相适应的新的管理体制。从中央文件和地方实践来看，我国事业单位改革一开始就注意到了分类进行，将事业单位分为三类:“一是公益性、福利性事业单位(占70%)，二是生产经营性或开发性事业单位(占25%)，三是其他类事业单位(含行政延伸性、机关附属性)事业单位。”［1］5002001年，中央机构编制委员会办公室专门成立了“事业单位分类改革和分类管理调研组”。党的十六大通过的《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中提出了“分类推进事业单位改革”［2］。随后，浙江、江苏、山东、辽宁等省先后制定了本地实施方案，开始了事业单位分类改革的初步尝试。2008年《关于事业单位分类试点的意见》正式印发，并选取了山西、上海、浙江、广东、重庆作为试点地区，至此，事业单位分类改革工作在全国范围内正式推进①。党的十七大和十七届二中、四中全会也提出事业单位分类改革的问题，各地也积累了事业单位分类改革的经验，为进一步推进分类改革提供了条件。

二、事业单位分类标准的选择

对事业单位进行科学合理的分类，是有效推进事业单位分类改革的前提，也是新形势下加强事业单位日常管理的关键。下面主要介绍三种有代表性的分类标准，并通过比较说明按职能标准进行分类更为科学合理。

(一)以行业为标准

这是我国事业单位的传统分类方法，主要根据行业属性来进行分类。通过考察事业单位所从事业务的范围、特点、运行规律等来划定属于哪个行业。长期以来，我国事业单位大都按照这种方法进行分类，《国民经济行业分类》就依此将事业单位分为教育、科研设计、医疗卫生、体育、文化艺术、新闻出版广播电视、农林水、城市公用、交通、社会福利、机关附属、社会中介等共12类。这种分类便于同行业里事业单位的统计，也便于行业主管部门进行管理。2005年4月15日发布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》就将事业单位按照行业分为27类②。然而，以行业为标准进行的分类只是粗略地把事业单位划归某个行业，没有明确事业单位的属性和特征，很难解释一些深层次的差异，比如不能解释为什么属于同一行业的事业单位在经费管理方面存在差异。近年来，事业单位的范围越来越广泛，出现了一些跨行业以及比较特殊的事业单位，面对这种情况，以行业标准的分类显得很无力。

(二)以经费来源为标准

1993年，国务院《事业单位工作人员工资制度改革方案》第2条规定:“根据事业单位特点和经费来源的不同，对全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型的事业单位，实行不同的管理办法。”③按经费来源对事业单位进行分类，“优点是分类形式简单清晰，管理方式简便易行，便于与财政、人事、社会保障等部门相互协调，不同经费渠道的事业单位采取不同的管理机制，也体现了政策上的平等性”［3］16。但是这种分类没有抓住事业单位的本质属性，无法突出事业单位的公益性，且忽视了事业单位在职能性质上存在的差异。这种分类也反映出了社会化意识淡薄的问题，不利于事业单位的长远发展。

(三)以职能为标准

20世纪90年代以来，人们开始从职能角度对事业单位进行分类。按照这种标准将事业单位分为承担行政职能、从事生产经营和从事公益服务三大类。这种分类方法真正突出了事业单位的性质、特征和在社会生活中的基本定位。“事业单位是公共服务机构，以‘公益性’为核心，通过提供产品和服务来满足公共需要”［3］18。以职能为分类标准能科学合理地界定事业单位职能，符合政事分开、事企分开的改革目标。而且也符合按职设编的要求，一个事业单位人员编制的调整，既要考察单位人员结构和岗位设置，又要考虑单位所承担的职能范围，以职能定岗位，以岗位定编制。

事业单位的分类标准还有很多，但以职能为分类标准更符合我国事业单位的实际情况，也符合政事分开、事企分开的改革目标和原则。近年来国家关于事业单位改革的文件也主要是按照职能对事业单位进行分类并提出改革方向的。

三、事业单位分类改革的对策建议

按照职能标准对事业单位进行合理分类，接下来就要对各类事业单位采取相应的改革方向和管理模式。事业单位的分类改革就是要“甩掉两头，留下中坚”。简单来说就是行政的归行政，市场的归市场，留下提供公益服务的作为基本公共服务的主要提供者。在对各类事业单位进行具体改革时，需要对每一类事业单位进行全面考虑和整体设计。

(一)行政执行类

1.整合机构设置。“为避免在回归行政机构后出现的‘尴尬’，需要结合行政管理体制改革和政府机构改革，特别是探索实行职能有机统一的大部门体制，整体推进改革”［4］。在理清职能的基础上，将完全承担行政职能的事业单位逐步纳入行政机构序列;对于部分承担行政职能的，按照政事分开的原则，一方面可将行政职能划归相关行政机构，保持原有的事业单位的性质;另一方面可将事业职能转移出去，使其逐步转为行政机构。对于职能交叉重复或职能单一、设置分散的事业单位进行重组或撤销。

2.加强编制管理，做好人员分流。根据职能范围，科学设置岗位，按照精简和效能的原则合理配置人员，严格控制编制规模。对于划入行政序列的事业单位“内部比照实行党管干部原则，主要领导由上级领导机关任命，一般工作人员参照国家机关公务员制度管理，其招聘、考核和任用都要通过公开考试来进行，严把‘入口关’”［3］32。对于因改革而产生的未聘人员要做到以人为本，不能不负责任地将他们推上社会，要采取多种方法进行安置，鼓励和扶持他们再谋职业。总之，要通过各种积极办法解决好人员分流，减少改革带来的动荡。

3.规范经费管理。“行政执行类事业单位划入行政体系后，其事业经费和人员经费列入财政预算，全部由国家财政负担，行政性收费和罚没收入全额上缴财政，实行国家机关的财务管理制度，实行‘收支两条线’的经费管理形式。”［3］33

从现阶段的实际情况来看，行政执行类事业单位不能在短时间内全部转为政府机关。因此，在确定这类事业单位改革方向与管理模式时，应充分考虑到改革的长期性、阶段性，分别确定最终目标和阶段目标。

(二)生产经营类

这类事业单位向社会提供有偿经营服务，或政府部门创办的对内提供服务对外提供有偿服务的单位，有稳定收入来源和自我发展能力。这类事业单位不应再留在事业单位范围内，应该进行转企改制，成为独立的企业法人［5］133。

1.做好资产处置，防止国有资产流失。在向企业转型的过程中，必须依法进行资产清查、审计、评估、确认和产权界定。国有资产的退出要以招标、拍卖、挂牌等多种方式公开转让。出售、转让资产所得要上缴财政、单位主管部门或授权委托部门。改制单位还要按规定注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记。在转企改制后，按照现代企业制度运行，深化内部改革，逐步与原行政主管部门脱钩，成为自主经营的企业法人，政府不再直接投资，但可以通过提供优惠政策等方式扶持其发展。

2.妥善安置人员。做好人员分流安置，要考虑到职工的承受能力，注意“有情操作”。改制后的新企业要最大限度地录用原单位职工，并做好人员身份的置换。按照“老人老办法，新人新制度，中人逐步过渡”④原则，对转企前已经办理退休手续的人员，保留现行事业单位的社会保险待遇不变，由社会保险机构按国家规定的事业单位离退休费标准支付基本养老金;对转企后新纳人员实行企业工资福利和养老保险制;对于符合一定条件并愿意提前退休的，退休待遇按原标准计发;对于不愿意提前退休的，可选择过渡期内退休的办法，其退休待遇的差额部分按原经费渠道和一定比例给予补贴;对于自愿辞职自谋职业的给予经济补偿等。在安置人员时一定要注意改革的力度与人员承受的程度。

生产经营型事业单位的改革要结合实际情况，对于能改制为企业的进行改制，不能改制为企业的实行企业化管理，抓住机遇，在适当的时候过渡为企业。当这类事业单位全部或基本改制后，取消这一事业单位类别。

(三)公益服务类

公益服务类事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产兴办，面向社会提供公共服务和公共物品，为国家机关行使职能提供支持保障的事业单位。这类事业单位承担了与人民群众生活密切相关的社会保障和服务职能，具有社会基础性和公益性，体现了事业单位真正的内涵［5］132。根据职责任务、服务对象和资源配置等情况可以细分为纯公益性事业单位(公益一类)和准公益性事业单位(公益二类)。纯公益性事业单位业务主要包括义务教育、基础研究、基本医疗卫生服务、公益类文化事业等公共事务。这类事业单位仅凭市场机制提供会存在供给不足的问题，因此要依靠政府财政拨款并由政府直接兴办和经营管理;准公益性事业单位主要有高等教育、职业教育、综合医院等，这类事业单位在生产过程中发生的消耗可以通过向消费者收费取得一定补偿，但这种补偿一般不能抵消全部成本。为维护单位存在并促进单位发展，政府需要财政税收等支持，拨付部分经费。

“留下中坚”并不是原封不动地留下，而是要对其进行整体的优化、提升和改造，以强化事业单位的公益性，使事业单位真正成为主要从事社会事业和公益事业的、独立于政府和企业之外的非营利组织，其基本特点是非政府(也非‘二政府’)、非企业(也非准企业)、非营利(也非变相营利)。

1.调整布局结构。按照区域覆盖、就近服务和优势互补的原则，结合各专业门类的特点，打破部门和条块界限，将职能相同、相近或重复的进行整合，以提高资源利用效率。对长期不出成果、产出效益差和长期未配备工作人员投入运行的，要予以撤销。对于有条件的事业单位则鼓励其实行跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制性质的联合，组建多种形式的经济、服务实体。

2.完善事业法人制。探索建立科学的事业法人治理结构，完善事业法人登记管理制度。按照管办分开原则，对事业单位进行去行政化，进行适度放权，扩大事业单位的发展决策权、用人权、收益分配权等。从组织观念、活动方式、管理体制各方面都不再依赖和从属于政府，真正确立其独立事业法人的地位。政府主要采取政策引导、依法监督、行政指导、提供服务等宏观管理和指导的方式对事业单位进行监督管理，对其具体的日常服务活动不再直接管理和干预。

3.改革经费管理形式。政府要加大对义务教育、基础卫生、基础科研等社会必需的基础性事业的财政支持，对于其他事业单位则要改变单一依靠财政的状况，鼓励和引导社会组织、个人资金参与公益性社会事业，建立政府财政定额或定项补贴和公益服务收费相结合的运营成本补偿机制与经费管理方式，政府“花钱买服务”，“养事不养人”，鼓励和推动其进一步拓展服务领域，增强面向市场自我发展的能力。

4.制定和完善相应配套措施。建立以全员聘用和岗位管理制度为重点的用人制度，实现由单纯行政管理向法制管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变，由身份管理向岗位管理转变。实施形式多样、灵活自主的收入分配制度，按照职位性质及工作绩效确定工资待遇，探索管理、技术等生产要素参与分配的实现形式和办法，实行按岗定酬、按任务定酬、按业绩定酬的多种分配制度。建立体系化、规范化的社会保障制度，取消事业单位原有的“双轨制”，逐步建立起资金来源多渠道、保障服务多层次的独立于事业单位之外的社会保险体系，实行社会统筹和个人账户相结合，单位和个人共同承担养老保险金［3］46。

此外，事业单位改革可以取消事业单位的称呼，建立统一的非营利性组织，以利于民办非企业组织得到平等待遇。

我国事业单位改革有其自身的特殊性，涉及经济社会的方方面面，不可能一蹴而就。因此，事业单位的改革必须在科学分类的基础上，科学规划、统筹兼顾、稳步推进。

注 释:

①参见《关于事业单位分类试点的意见》，2008年8月11日，中央机构编制委员会办公室。

②参见《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，2005年4月15日，中央机构编制委员会办公室。文件中将事业单位分为教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等共27类。

③参见《事业单位工作人员工资制度改革方案》，1993年11月15日，中华人民共和国国务院令第79号。

④关于人员分流的措施可参照深圳市事业单位改革的办法，具体可参考《深圳的“分类”试水》，《瞭望》2007年第6期。

［1］中央机构编制委员会办公室.中国行政改革大趋势［M］.北京:经济科学出版社，1993.

［2］中共中央关于制定“十一五”规划的建议［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics.2005 －10/18.

［3］潘娟.我国事业单位分类改革问题研究——以通化市为例［D］.吉林大学，2009.

［4］官毅.全国事业单位改革拿出时间表［N］.重庆晚报，2011－04－10.

［5］周天勇，等.中国行政体制改革30年［M］.上海:上海人民出版社，2008.