解决法律文件冲突问题的新思路——读王春业教授《法律文件审查的公民启动研究》一书

邵 艺

(淮北师范大学 政法学院，安徽 淮北 235000)

目前我国法律、法规、规章、司法解释等法律文件违宪、违法和相互冲突现象并不少见，损害了法制的权威性和有效性。如何解决这个问题一直是理论界和实务界苦苦寻觅的难题。王春业教授的专著《法律文件审查的公民启动研究》，为我们提供了一种有别于现有研究但更能解决法律文件冲突与矛盾的思路，对我国解决这一难题具有重大的启示意义，是一部实践价值与理论价值俱佳之作。

一、该书的主要观点

该书分为八个部分:在对相关概念解释的基础上，分析了公民启动的必要性与可行性，分析了我国法律法规中关于公民启动规定及其不足，分析了公民启动的理论依据，提出公民启动要解决的问题，包括:启动权问题，启动条件问题，启动程序问题。此外，把完善备案与法律责任追究制度作为公民启动的配套制度。其主要观点有:

1.对法律文件的审查应以启动审查为主

启动审查是与主动审查相对应的一种审查方式。主动审查是法律文件的监督机关在没有任何主体请求的情况下，运用自己的职权对备案的法律文件进行审查，审查其是否合宪合法以及相互间是否协调冲突。但正如作者所论证的那样，由于主动审查制度没有把个人、团体的切身利益与对立法的监督权有机结合起来，致使审查主体往往疏于或怠于发动审查程序，这也是现实生活中立法监督审查制度陷于瘫痪的一个主要原因。因此，依靠监督机关主动审查，其效果并不乐观。而启动审查是一种被动审查模式，是监督机关依相关组织、个人的申请而对法律文件进行审查的方式。目前“尽管被动审查的次数有限，但是比起似乎从未启动的主动审查模式，实用性也要好上一些”。[1]启动审查模式有利于监督机关集中精力来审查被认为有问题的法律文件。基于此，王春业教授认为目前可以形成以启动审查为主、主动审查为辅的监督审查模式。

2.启动审查应以公民启动为主

按照启动主体的不同可以把启动审查分为国家机关的启动与公民启动。在启动审查中，作者更看好公民启动。所谓国家机关的启动就是立法第90条第1款中所列举的“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会”，以及各地方立法中所列的“人民代表大会常务委员会、人民政府、人民法院、人民检察院”等。国家机关在启动方面有其优势，但其劣势也是显而易见的，即国家机关往往因其不是执法中利益受损的主体而缺乏启动的积极性，遇到法律文件存在违宪违法或相互冲突等问题，往往采取选择适用的规则绕开了有问题的法律文件。但公民启动则不同，无论是立法、执法还是司法活动，公民都是利益的直接关系人，当他们利益受到损害时，公民最有启动的积极性;而且公民数量多，他们的启动将为监督审查机关提供更多的源泉。由于公民启动制度充分利用利害关系人对自身利益的关注作为启动的动力，就更有利于发挥对法律文件的监督作用。

3.公民启动审查应遵循自下而上的启动程序

在强调公民启动优势的同时，也必然面临着一个问题，即如果允许所有的公民无条件地启动审查程序，一个不容忽视的问题是，必然会使得审查案件如同潮水一样涌到审查机关从而使审查机关应接不暇，增加了审查监督机关的工作负担，且难以达到审查效果。如何解决这个问题，就直接关系到公民启动制度能否得到有效地执行。解决的途径就需要科学合理地设计启动制度，为此，王春业教授设计了一种自下而上的受理审查模式，这也是王教授很重要的创新部分。

4.公民启动审查制度是一种体制内审查

在国外，对法律文件审查的受理机关各有特色，诸如宪法法院、行政法院、普通法院等，形成了不同的审查体制。王春业教授认为，西方国家所实行的法律文件启动审查制度，无不与其三权分立的宪政体制有关，这些审查模式与我国宪政体制不符，我国不能采用，特别是不能采取司法机关审查立法的做法。为此，王春业教授强调公民启动审查是体制内审查，由法律文件制定机关及其上级监督机关审查，而不是在这些机关的体制之外寻求其他主体的审查。实际上，我国已经具备了中国特色的审查体制，从最高权力机关到基层的行政机关，各机关都有对下级法律文件的合宪、合法性进行监督审查的义务，我们只要设法激活现有的监督审查机制，使之充分有效地运作起来即可，而激活的最佳方法就是在现行监督审查体制下引入公民“启动”机制，保证对法律文件审查监督的入口畅通，为现行的各项立法监督制度注入动力。

二、该书的创新之处

1.设计了一条不同于违宪审查但更有针对性的立法监督路径

对法律文件冲突与矛盾问题的解决，国内的研究大多从建立违宪审查制度着手。然而，王春业教授认为，在我国，建立违宪审查还存有不少制度性障碍，在短时间内很难做到，因此，在违宪审查制度久议无果而法律文件冲突与矛盾问题又比较突出的社会语境下，与其花更多的精力来讨论怎样建立违宪审查制度，还不如寻求一种切实可行的操作规则更能解决问题。而且，违宪审查更多关注的是法律、行政法规、地方性法规是否违宪，而较少关注规章以及规章以下的规范性文件、司法解释等是否与宪法冲突的问题，是否违反上位法的问题，同位法规间是否冲突的问题等。实际上，后者更为重要，更具有解决的现实性和迫切性。因为真正容易出问题的是规章及规章以下的行政规范性文件，其不仅数量多、制定程序不规范，而且对公民影响更大。王春业教授的《法律文件审查的公民启动研究》采取的是更加务实的态度，该书以“直接为法律实践提供可据操作性的规则，解决现实中法律文件冲突与矛盾的突出问题”[2]6的姿态，提出了在现有体制下解决法律文件冲突与矛盾这一问题的方案和思路，认为当下的中国最缺乏的不是违宪审查制度，而是缺乏对各类法律文件进行有效审查的制度，缺乏对不同层次法律文件冲突的治理。而侧重于对法律文件审查问题研究，着力解决法律文件冲突与矛盾的现状，解决法制不和谐问题，对切实保护公民的合法权益更具有现实意义。

2.提出了在法律文件审查中的公民启动权

要实现公民启动必须赋予公民对法律文件启动的权利。王春业教授在提出公民启动主张的同时提出要构建“公民启动权”。按照王春业教授的解释，对法律文件审查的公民启动权，是指“普通公民认为法律、法规、规章、司法解释、规章以下的规范性文件等法律文件存在违宪、违法、相互冲突等问题或在具体案件中因其违宪违法、相互冲突而侵犯了其合法权利或使其合法权利得不到保护等情形时，可向制定机关、法律监督机关等相关国家机关申请审查，相关国家机关必须受理并依法作出审查结果，不得拒绝;如果启动者对审查机关的审查结果不服，可以行使依法请求进一步救济的法定权利。”[2]124姚建宗教授认为，任何“新兴”权利在理论和实践上都引领着旧有的权利在观念和制度方面实现更新，在法律实践中引领着法律权利实践的进步。[3]因此，公民启动权作为一种“新兴”权利被王春业教授提出来，无疑也具有类似的功效。

3.设计了一套自下而上的启动程序

为防止审查的案件如潮水般涌来而使审查机关不堪重负，在赋予公民对法律文件审查启动权并扩大启动主体和放宽启动条件的同时，必须在受理审查体制上做出科学的、创造性的设计。王春业教授提出了一种自下而上的受理审查模式，这一模式内容是“让法律文件的制定机关首先受理、先行审查、自我纠错，而上级监督机关保持着对有错不纠的下级制定机关随时追究其相应法律法律责任的态势，以此来督促其认真地进行自我纠错”。[2]7这种上级监督审查机关引而不发的制度设计，不仅可以避免下级制定机关一味依赖于上级机关的审查而缺乏自我审查的主动性和积极性的弊端，更能减轻上级审查机关不必要的工作负担，还避免了上级监督机关通过强制性的撤销、改变、废止下级法律文件等而产生的抵触情绪和尴尬局面，达到较好的审查纠错效果。

4.具有较大的理论与实践意义

对立法监督审查问题，我国学者关注较多，并设计了各种监督审查制度，但如何让这些制度充分有效发挥作用则一直是个没有解决的问题。而王春业教授从公民启动的角度进行研究，则突破了这个瓶颈，保证了对审查监督的入口畅通，具有较大的理论与实践意义。具体而言，一是对现有立法监督理论的丰富与完善。现有的立法监督理论主要集中在监督主体、监督权限以及监督程序等的研究上，却忽视了监督的启动问题。而启动问题恰恰是监督中的重要问题，该书通过深入研究，形成系统的理论体系，为我国法律文件的监督审查开辟了一种新的视角，在一定意义上具有填补空白、原创性特点。二是对公民权利理论的完善。公民对法律文件审查的启动是新形势下公民政治参与的一种体现和趋势，而王春业教授紧密联系我国实际情况，用心良苦地构建了“公民启动权”，将拓展公民权利的范围，丰富公民权利的理论研究。

[1]汪全胜.制度设计和立法公正[M].济南:山东人民出版社，2005:333.

[2]王春业.法律文件审查的公民启动研究[M].北京:法律出版社，2011.

[3]姚建宗.新兴权利论纲 [J].法制与社会发展，2010(2):14.