劳教制度的政策评析与调整思路

王 莹 张城成

(广西师范大学政治与行政学院，广西 桂林 541006)

一、劳教制度概述

劳动教养简称劳教，是指将违法尚不够刑罚处罚的人员，送进劳动教养管理所(场)进行强制性劳动教育改造的一种行政措施。劳动教养并非依据法律条例，从法律形式上亦非刑法规定的刑罚，而是依据国务院劳动教养相关法规的一种行政处罚，公安机关毋须经法庭审讯定罪，即可将疑犯投入劳教场所实行最高期限为四年的限制人身自由、强迫劳动、思想教育等的措施。

劳动教养作为一项典型的公共政策，不可避免地带有公共政策的某些特征，如政治性、阶级性、权威性、稳定性与变动性等。它是以政府等为代表的决策主体运用被赋予的公共权力区分社会利益需求，协调社会利益矛盾与冲突的方略。同时，劳教制度作为一种社会控制的手段，其产生与演变是与不同历史时期的我国公共管理尤其是政府管理模式的产生和演变过程相适应的。建国60多年来，其功能、适用对象等都发生了很大的变化，但其本质并没有什么变化，仍是司法程序外剥夺公民自由和权利的一种方式。

二、劳教制度存在的合理性

(一)维护社会的稳定

我国目前正处在改革发展的社会转型时期，社会转型期所固有的矛盾，容易造成人们心态失衡，其伴生的是犯罪率的逐年上升，公民失范行为非常普遍，维护社会和谐稳定自然就成为国家的重大政治任务。劳教制度虽然因其制度的惯性被保留和沿用下来，但更因其快捷方便、易于操作的特点受到有关部门的青睐。所以，“劳教主要就针对法律和制度、政策中对人性之恶难以控制的弊端，承担起维护基本社会秩序的作用。”［1］

(二)弥补立法的缺陷

劳教制度在一定程度上弥补了立法的缺陷。我国当前的法律体系并不能完全涉及到治安处罚和刑事处罚之间的空白区域，在事实的认定以及违法、犯罪与道德之间存在着很大的缝隙，即便具有充分的法律依据，也会存在逃避空间和法律盲区，因此，劳教的政策对象定位于一种拾遗补缺的位置，劳教制度对于那些“大错不犯、小错不断”、“气死公安、难倒法院”的人具有一定的震慑力。

三、劳教制度存在的弊端

(一)政策的制定出现明显缺陷

1.劳教制度违反宪法和立法法，其存在严重损害法律权威

用法治理念来审视劳教制度，其违宪性质是显而易见的。《中华人民共和国宪法》第37条明确规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”由此可知，较长时间剥夺或限制公民人身自由应该经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，否则均应视为非法。但是劳动教养不经正当的司法程序，凭借公安机关或党政部门设立的劳动教养委员会审查决定，就可以限制公民人身自由1至3年不等，甚至可以延期为4年，这明显与宪法的规定相抵触，架空了公民的人身自由权利。

2000年7月1日实施的《立法法》第八条第(五)项规定:“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”只能制订法律。由此可见，限制人身自由的强制措施和处罚，只能由“法律”制定。而确定劳教制度的几个规定，如《国务院关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养的补充规定》和《劳动教养实行办法》等，均非“法律”。

2.劳教制度违反了“罪行相适”原则

“罪行相适”是我国刑法的一条基本原则，指的是“刑自罪生，罪重刑重，罪轻刑轻，罪行均衡，刑罚的轻重取决于社会危害性的大小”。据统计，有70%的刑法罪名罪状中涉及的有期徒刑包括有期徒刑三年以下、拘役或管制。也就是说，即便严厉如刑法者，它所运用的主要刑法武器也只是在6个月～3年期间的有期徒刑。如果劳动教养遵循了罪行法定和罪行相适原则的话，它的处罚幅度应在限制人身自由6个月以下，或更低。［2］现实情况是却是“劳动教养的期限为1至3年，必要时可以延长一年”。

3.劳教制度赋予公安机关单方面可以长时间剥夺人身自由的处罚权，缺乏制衡

劳动教养的管辖机关为劳动教养管理委员会，具体由地方以上公安局设立的劳动教养审批委员会进行审批。而劳教案件的办案部门也是公安局，并且公安机关集劳动教养的审批权、复查权于一身，如果被劳教人员提起了行政复议，以及最后的行政诉讼，都是公安机关一个部门在运作，其可以滥用权力而不受制约，有过大的自由裁量权。而且，由于立法方面不完善，现行的法律法规对监察机关如何监督劳动教养，缺少具体的规定，无法有效发挥应有的监督作用。依据我国《行政诉讼法》的有关规定，被劳教人员不服劳教决定可向人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销公安机关的劳教决定，也就是说公安机关劳教决定必须接受法院的司法审查监督。但是，《行政诉讼法》又规定，行政诉讼法只做合法性审查，不做合理性审查，所以，即使有人对劳教决定不服进行行政诉讼，也会往往会败诉。比如天津市高级人民法院就曾以《会议纪要》的形式，要求对因上访被行政拘留和劳教提起的行政诉讼，一律不受理，也不制作不予立案的裁定书。［3］

(二)政策执行出现严重偏差

1.劳教制度成为地方党政打击异己、制造冤假错案的手段

20世纪末期开始，劳教制度渐渐产生一种“地方化”的倾向。目前，各地劳教所的劳教人员，多数仍然是“打架斗殴、偷鸡摸狗、卖淫嫖娼”等治安事件的事主，然而，地方维护局部利益稳定，以劳教制度为工具，打击上访、举报或者持不同政见者的现象正呈愈演愈烈之势。劳教条款过于宽泛和简单，劳教标准和条件又因地域和执法者的理解不同而具有较大的随意性和伸缩性，进而被某些人利用，变成维护小团体利益甚至是打击迫害异己的工具。比如，河南某乡镇政府门口就曾挂出这样的标语:“非法上访，一次拘留，两次劳教，三次判刑。”

2.劳教制度难掩利益暗流，易成为公安机关“创收”的工具

被收容劳教的人，要在劳教所内接受国家对其进行的思想政治教育、科学文化教育和生产技术教育，当然更主要的是要进行生产劳动。截至2010年，全国共有劳教所310多所，收容劳教人员31万多人，生产数十种轻工产品，劳教人员的劳动产品愈发彰显其经济效益，这也在不同程度上影响着劳教局势的走向。各地劳教所与不同企业签订劳动合同，劳教人员在相应场所内完成指定工作，如因“方竹笋案”声名大噪的方洪劳教释放后就曾披露自己在重庆涪陵劳教所所从事的劳动。“劳动有工资，很低。每周休息一天，每天工作十一小时，每月工资八元人民币。”根据《劳动教养试行办法》，被劳教人员每天应有至少3个小时受教育时间，而劳动时间则不高于6个小时。此外，公安机关为完成上级安排的“创收”任务，或为谋取部门利益和个人利益，往往以劳教相威胁，对卖淫嫖娼、寻衅滋事、打架斗殴等人员处于高额罚款。而被罚者常因恐惧心理，只能忍气吞声，被迫就范。［3］

(三)政策输出极易扭曲

1.劳教制度的执行结果堪忧

劳教制度的政策初衷是教育改造违法者，重塑其人格，但由于各种原因，劳教制度如今已难以再取得良好的改造效果。根据媒体披露，从令舆论哗然的“躲猫猫”、“做噩梦”、“喝开水”、“发狂死”、“洗脸死”，再到“冲凉死”和“骷髅死”，近年来发生在劳教所里各种在押人员的离奇死亡事例接二连三，这虽然只是少数公职人员的渎职、失职行为，但无疑对整个执法队伍的形象造成了巨大损害。［4］除此之外，由于经济驱动和地方逐利，劳教人员超强度劳动的问题普遍存在，中央司法警官学院劳动教养管理系的陈继锋了解到，某劳教所劳教人员每周劳动时间高达76.5小时，平均每天超过10小时，相比之下，每周只有4小时学习时间。学习时间不断被压缩，劳教人员的教育改造工作自然就被淡化了，真正迷途知返的寥寥无几，反而增生了对社会的怨念和仇视。

2.劳教制度导致国家权力合法性快速流失

现实运行中的劳教制度在不同程度上偏离了其政策设计的初衷，劳教制度变异有着多方面的原因。一方面，在劳教执行的过程中，执法者往往强调的是劳教人员对义务的履行和禁止性规定的遵守，而轻视对劳教人员合法权利的保护，一些基层管教民警随意限制和剥夺劳教人员应有的自由权利，更有甚者还滥用执法权力，打骂体罚被劳教人员、侮辱被劳教人员人格。另一方面，导致劳教政策成为众矢之的的根本原因在于不少执法者错误的维稳观和政绩观。国家权力把持者不能正视公民的正当利益诉求，执法者对待公民正当利益诉求的态度傲慢、冷漠、粗暴，信奉的是“把人关起来”的稳定。殊不知，多数社会“不稳定因素”的形成与国家权力自身的不公正、不公开、不透明、不文明的行使具有紧密联系，权力压制下的暂时稳定往往催生新的持续性的不稳定。［5］当国家权力的使用不但没有增进社会福利反而损耗社会利益的时候，人们这时候就开始对国家权力的合法性问题产生了质疑。

四、劳教制度的政策调整

(一)政策调整应坚持的原则

1.坚持依法治国的基本原则

依法治国和建设社会主义法治国家，是任何改革方案都不能违背的基本前提和努力方向。从这一基点出发，劳教制度的法治化是一个不可回避的重要话题，劳教制度的改革必须遵守宪法规定的基本原则和精神内涵，这也是劳教立法必须达到的最低标准。法治化并不是形式意义上的合法化，而是要求一种制度实质的合理性和正当性。劳教制度的改革，必须要经过立法审议;劳教制度的程序，必须司法化。离开这两条原则，改革就可能背离国家法治建设发展的方向，也会背离国家利益发展的方向。［6］

2.坚持司法公正和管理效率相统一的原则

在合法性前提下，公平正义主要通过符合法治要求的程序规则得以实现。应完善现行劳教法规对于程序规定方面存在的严重漏洞，设定较为严密的司法程序，在处罚程度上要体现“罪刑相适”的原则，对劳动教养人员安排生活、组织活动乃至各项待遇，都必须严格依照预先法定的标准、时序、方法、步骤，防止临机处置、自由裁断，保障劳动教养人员的权益不致落入行政权和司法权任意处置的陷阱，一切处分均应公开并处于监督之下。［7］强调司法公正，并不意味着摒弃管理效率，实现程序规范的公正与效率的相统一是改革劳教制度必须秉持的原则和目标。

3.坚持保障人权与维护社会秩序相统一的原则

保障人权和维护社会秩序的稳定是现代法治国家的基本任务，制订一项政策的基本方向，就是在两者之间取得平衡。劳教制度的实施有利于维护社会治安、社会稳定，但在某种程度上它是以压制和侵犯部分公民(劳动教养人员)的人身权利为代价的。改革劳教制度，必须充分尊重这部分人员的主体性人格、权利和自我改善努力。在各项具体制度的设计中，要注重标准、程序、过程和组织环境的适应性，体现人权保障的要求。

4.坚持教育性与惩戒性相统一的原则

对于劳动教养的目的而言，是为了促进劳动教养人员的自我改善与自我发展。一方面，教育性体现了劳教政策的本质特色与核心价值，要在总结劳动教养工作正反两面经验的基础上，通过特有的再教育形式，转换劳教人员的思想，矫正其人格和恶习，培养其良好的公民责任感、社会适应性和行为能力。另一方面，劳教政策带有惩戒性，但是要深刻认识到，惩戒功能设计的初衷不是为了惩罚而惩罚，不能机械地、片面地去理解它，只有把它置身于“一切为了人”这个出发点去考量，才能真正实现它的终极使命。

(二)政策调整可尝试的方向

1.政策行使主体的多元化和执行程序的规范化

劳教制度的调整应该打破公安机关“一垄独断”的局面。根据现代法治的基本要求，涉及公民基本人身权利的法律关系的调整，应当由司法机关用法定程序来进行监督，将决定权从公安机关分离出，赋予被劳教人员申辩权，对决定不服可以申辩还可以到法院申诉，由法院来裁决是否应该劳教。当前导致《违法行为教育矫正法》的“难产”的原因在于矫治决定权的归属问题，但可以肯定的是，无论矫治决定是由司法机关所属还是由公安机关所属，公安机关既当运动员又当裁判员的日子是一去不复返了。至于改革后的劳教制度如何纳入司法程序，实现执行程序的规范化，笔者认为可借鉴英国的“治安法院”体制，在基层和中级两级人民法院创设“治安法庭”，专门负责此类案件的审查，案件由公安机关直接移送，设计“申请——决定”的程序，法院作为第三方来决定是否有必要采取违法行为矫治措施以及具体的矫正时间，法庭开庭审理案件时通知检察院，检察院认为必要时可派员出庭监督审理过程，从而实现公检法的制衡。

2.政策执行对象的明确化和矫治期限的合理化

在劳教制度调整中应该明确政策执行的对象，避免权力被滥用。改变“劳教是一个筐，什么都往里装”的局面，将劳教的适用范围缩减，通过《违法行为教育矫治法》明确政策执行的对象。不是屡教不改的，一般将不再被强制执行，明确规定不再将正当维权的人纳入矫治对象。此外，改革后的劳教制度应严格遵循“罪刑相适”原则，降低其严厉程度。一般而言，带有惩罚性质的处分不宜超过6个月，必要时经法庭同意也可延长到最多不超过1年的时间。要对矫治期限予以缩减，每个矫治对象适用的期限应由法官根据人身危险的不同性质来决定，如戒毒型劳教人员的矫治期限一般应高于普通违法者的矫治期限。要建立健全人格调查制度，根据矫治对象的成长经历、人格特点、精神状况、违法行为历史、当前表现等一系列因素做出合理判断。要坚持矫治期限的灵活性，法官宣布的矫治期限并非是固定期限，可以根据矫治对象人身危险性的大小来决定是否减期、提前解教或延长期限。［8］

［1］戴韶华.对劳教制度的发展历史及其现实困境的政治思［EB/OL］.http://law.china.cn/thesis/txt/2007-06/29/content_1661711

［2］刘兰玉，杨淑鸿.对我国劳教制度的法理分析［J］.甘肃政法学院学报，2004，(10)

［3］魏汝久.中国劳动教养制度报告(2010)［EB/OL］.http://www.21ccom.net/articles/zgyj/ggzhc/article_2011012128589.html.2011-01-21

［4］朱慧卿.劳教者保外就医时死亡，网上对劳教制度的关注［N］.江门日报，2010-04-18

［5］李江英.在劳教制度改革之前［EB/OL］.http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/szpl/20120906092149.htm.2012-09-06

［6］胡训珉，杨永生.劳教制度的改革构想［J］.上海公安高等专科学校学报，2004，(2)

［7］赤艳.关于改革与完善劳动教养制度的立法构想［J］.北京大学学报(哲学社会科学版)，2006，(S1)

［8］刘海亮.关于《违法行为矫治法》立法之思考［D］.山东大学，2006