边疆少数民族地区推进惠农支付服务的难点及建议——以西双版纳州为例

黄秀云

（中国人民银行西双版纳州中心支行，云南 西双版纳 666100）

人民银行以建立惠农支付服务点的方式，通过POS终端为银联标准卡持卡人提供小额取现、转账、查询、消费等基本金融服务，满足农村特别是边疆地区偏远山村基本金融服务需求。

一、西双版纳州惠农支付服务建设现状

自2010年11月份启动惠农支付服务业务以来，西双版纳中支按照“地方政府主导，人民银行牵头，金融机构为主”的原则，以切实解决农村行政村自然村金融服务缺失和不完善问题为着力点，建立组织领导体制以及监测评估、考核奖励机制，加强领导、统筹规划、鼓励创新、持续推动，扎实推进农村支付环境建设，全面消除了金融服务机构空白乡镇，实现了惠农支付服务点建设快速推进、业务迅猛发展，短短3年间使西双版纳州农村地区的金融服务环境发生了巨大的改变。截至2013年6月末，全州已开通惠农支付服务点226个，受益农户数达10.9万户，2013年上半年累计办理资金交易和查询业务10.89万笔、交易金额2706万元；特别是中缅边境勐海西定乡孙小忠支付服务点的业务交易量居云南省各服务点首位，自2010年12月份挂牌经营以来累计办理资金交易3万多笔、金额1600多万元，查询交易3.5万笔，有效解决了沿边地区偏远行政村自然村金融服务缺失和不完善问题，使广大农村地区的农户“足不出乡”即可得到方便、有效的金融服务，同时促进了国家支农惠农政策在沿边少数民族地区落实，实现了“老百姓满意，政府满意，特约商户满意，涉农金融机构满意”四满意。

二、西双版纳州推进惠农支付服务面临的困难

西双版纳州辖一市两县（景洪市、勐海县、勐腊县），集边疆、民族、贫困、山区四位一体，山区面积占95%；与老挝、缅甸接壤，国境线长达966公里，全州有31个乡镇，12个农场，222个村委会、2147个自然村，全州农业人口64万人；有15个乡镇与老挝、缅甸接壤，接壤国境线乡镇人口达40万人；2012年全州公共财政收支差额（支出－收入）达59亿元，各级财政每年给予西双版纳州农户支农惠农强农财政直补资金有30多项，金额约2亿元，涉及15万农户，扎实推进农村支付环境建设，解决好当前全州农村地区人民最关心最直接最现实的金融服务问题，是最大的民生。但是，西双版纳州加强农村支付环境建设，持续推进惠农支付服务还面临一些困难和挑战。

（一）交易金额小，难以满足人民群众合理需求

按照惠农支付的规定：每日取现金额不能超过1000元、转账金额不能超过1万元。调查显示：目前，此项规定已不能完全满足农民群众的合理需求，部分农户及惠农支付服务点对此反映较为强烈，特别是偏远山村、边境乡镇更是如此。例如，在中老边境乡镇—勐腊县易武乡，有700多户借款农户距农村信用社40多公里以上，最远的达81公里（往返需1天时间），贷款余额超过3000多万元，推广惠农支付服务后这些借款农户纷纷选择最近的惠农支付服务点通过转账方式归还贷款本息，但每张银行卡每天转账金额不超过1万元的限额规定，远不能满足这些借款农户的转账需求。

（二）业务范围窄，与农村地区实际需求有差距

目前惠农支付服务点可办理刷卡消费、取现、缴费、转账和查询业务，但与农村地区实际需求还有差距。一是可使用银行卡范围窄。目前，在辖内惠农支付服务点，仅有省内农行、农村信用社的银行卡能进行转账结算（省外农行仅能转出，不能转入）。调查中，“象明蛮砖客栈”惠农支付服务点反映，中老边境勐腊县象明乡是西双版纳州普洱茶主产区之一；每年春茶上市时节国内外茶商纷纷前来、走村串户收购茶叶，当地茶商希望通过惠农支付服务点转账方式结算茶叶购销货款，但是许多省外茶商持有省外银行卡不能进行转账结算，不得不携带大量现金，用现金结算。二是不能以现金缴费。代缴电话费、电费是边境地区、偏远山村农民日常生活中最渴望的、最需要的金融服务，但是通过惠农支付服务点POS特约商户缴费，不能以现金办理只能通过自身的银行卡转账缴费，可许多农户没有银行卡或不会使用银行卡，惠农支付服务与农村的客观金融服务需求有差距。

（三）服务管理弱，影响惠农支付服务功能有效发挥

对西双版纳州惠农支付服务建设情况调查显示，一是农村地区银行卡推广力度弱，银行卡发卡量少，全州15万户农户的“惠农一折通”存折还未换成银行卡，对此广大农户反映较为强烈；同时，农户已习惯使用存折，而对银行卡的接受程度不高，特别是偏远山区的部分农户还不会使用银行卡。二是金融机构和POS特约商户对惠农支付的宣传不够到位，不少地区群众对惠农支付服务的认知度较低；部分特约商户办理业务时，操作流程还不熟练，容易出现差错，服务效率低。三是维修服务工作滞后，金融机构对特约商户的POS机具未能严格落实按季巡查制度，并且未对其进行系统升级和维护，影响了业务的正常办理。调查发现，在勐海、勐腊县设立并营业的惠农支付点共36台POS机具中，有16台时常出现故障、不能办理业务，但未能及时维修；通信信号号不稳定，未能及时协调电信、移动部门处理，影响了惠农支付服务点正常经营。

（四）安全责任重，制约惠农支付服务加快推广

西双版纳州边境线长，惠农支付服务点主要集中在边境乡镇、偏远山村，使广大农村居民足不出村就能及时、便捷地拿到财政补贴、取到现金、办理转账等金融服务，有效改善了农村金融服务。但以此同时，各惠农支付服务点和受理终端也还面临着诸多安全隐患：被用来从事欺诈、套现、洗钱等不法活动；防假反假币能力较弱；防抢、防盗设备及措施不足等。目前西双版纳州设立的惠农支付服务点基本覆盖全州所有村委会，点多面广，安全管理责任重，也增加了银行业金融机构安全管理成本。

（五）机制不完善，部门协调机制和政策配套措施有待完善

惠农支付服务是云南省推进“一创两建”重点工作任务。但加强农村支付环境建设，推广惠农支付服务工作中，有的乡镇、有的金融机构对“一创两建”工作的认识还不到位，导致各地惠农支付服务工作推动不均衡，业务发展差异大；地方政府、人民银行、金融机构三方的联动协调机制还不完善，相关部门的协调配合需要进一步加强，一些政策配套措施也有待建立和完善；各级金融机构有力的业务管理、良好的业务培训、有效的业务考核机制有待增强。

三、推进惠农支付服务可持续发展的建议

西双版纳州的实践证明，推广惠农支付服务能够让农村居民特别是边境地区、偏远山村居民就近便利地获取最基础的支付结算服务，是一项事关千家万户的民心工程，是解决当前农村地区人民最关心最直接最现实金融服务问题的积极探索和创新举措，深受广大农户的欢迎和社会各界的好评，对进一步完善农村金融服务体系、发展农村银行卡市场、改善农村民生具有重要的现实意义。今后，西双版纳中支将重点围绕落实国家惠农政策，便利农户领取各项涉农财政补贴资金；围绕农民主要增收产业发展，便利农户非现金结算农副产品购销资金；围绕边境沿线行政村自然村，有效完善农村地区用卡环境；围绕培育农户用卡意识，推动改变农民的支付习惯；围绕金融知识宣传普及，着力将惠农支付服务点建成金融知识宣传站，全面改善农村整体金融服务环境。

（一）完善工作机制，优化惠农支付服务发展制度环境

进一步强化基层人民银行的牵头作用，积极履行沟通协调、组织推动、引导统筹等工作职责，完善各层级的沟通协调机制，明确成员单位职责，协调解决工作中存在的困难和问题；加强监测评估和监督检查，通过建立健全“一创两建”监测评估制度，充实完善监测和考核指标体系，进一步强化对人民银行系统自身“一创两建”工作开展情况的责任落实，加大对金融机构目标完成效果的考核力度。要加强工作指导和实地巡检，及时全面掌握工作开展情况，增强金融机构执行各项政策措施的自觉性和准确性，切实提高“一创两建”工作成效。要加强与政府部门的工作联动，加强汇报沟通，争取更多的配套政策和专项资金支持；通过与各级地方政府共同建立激励机制、完善激励手段，支持各金融机构进一步做好“三农”金融服务工作，引导和鼓励更多的金融机构参与到农村支付环境建设中来，进一步推进惠农支付金融服务。

（二）增加服务功能，拓展惠农支付服务持续发展空间

目前惠农支付服务功能与农村地区实际需求有一定差距，因地制宜，积极探索多种服务模式，进一步规范和拓宽惠农支付服务的业务范围，建议适度扩大当日取现、转账金额，加快实现各银行卡通融通汇；注重发挥惠农支付点的金融宣传功能，将惠农支付服务点建成农村地区反假币、征信知识、反洗钱等金融知识宣传站，着力优化农村金融生态。

（三）强化日常管理，确保惠农支付服务安全高效运行

基层人民银行要加强对金融机构的督导工作，推进惠农支付服务持续健康发展。发挥金融机构的主体作用，各涉农金融机构要建立惠农支付服务的准入、监督和退出机制；落实按季巡查制度，定期检查其交易合规性，加强对服务点管理和交易监测，及时帮助解决惠农支付服务点开展业务过程中遇到的困难问题；实施惠农支付服务点动态管理，对运作不规范、业务交易违规和经过多次培训指导商户个人素质仍达不到要求的惠农支付服务点要坚决撤销，确保惠农支付服务点安全高效运行。

（四）扩大银行卡量，为惠农支付服务提供必要条件

惠农支付服务是凭银行卡进行，对持卡人提供小额取现、转账、缴费、查询等基本金融服务；在农村地区推广银行卡和加大银行卡发卡量是惠农支付服务发展的必要条件。目前西双版纳州农村地区居民持卡量少，部分农民缺乏银行卡基础知识，还不习惯使用银行卡结算是制约惠农支付服务发展重要因素，基层人民银行及各涉农金融机构要加强协调财政、社保、民政等部门，在群众自愿的基础上加快推进“惠农一折通”改为“惠农一卡通”，增加农户持卡量，加快推进农村地区银行卡发展。

（五）加大宣传培训，提升惠农支付服务知晓度

基层人民银行要继续加强组织推动，加大惠农支付服务的宣传推广工作，牵头当地乡镇政府、村委会、金融机构和POS商户建立多位一体、相互配合的宣传合作机制，引导各方把推广银行卡和宣传惠农支付服务有机结合，使惠农支付服务的相关政策和具体做法家喻户晓、深入人心，引导广大农村居民了解并使用惠农支付服务。金融机构要加大对POS特约商户的指导培训，使其熟练掌握业务操作和维护技能，确保惠农支付服务点能为农村居民提供便利的支付结算服务。