非金融支付机构异地经营的监管盲点及政策建议

崔 琳

（人民银行银川中心支行，宁夏 银川 750001）

《非金融机构支付服务管理办法》的实施，确立了支付机构合法经营的地位，为支付机构创造了良好的发展机遇。然而，在业务迅速发展的同时，有个别支付机构重业务发展，轻风险管理，忽视人民银行的监管，不遵守制度规定的约束，影响支付市场健康有序发展。尤其以支付机构异地经营存在的问题较为突出，本文从分析支付机构异地违规经营的形式及危害，归纳了人民银行分支机构监管工作的难点，分析原因并提出相关政策建议。

一、支付机构异地违规经营的形式和危害

支付机构支付业务大致可以分为四类：以支付宝为代表的互联网线上支付，以手机支付为代表的移动支付，以POS收单和便民支付为代表的线下支付以及预付卡的发行与受理。由于互联网支付具有不受时空限制的特性，因此支付机构异地经营的市场领域主要集中在后三类。

（一）支付机构异地违规经营的形式

以宁夏市场为例，支付机构异地违规经营的形式主要有以三类：一是派驻业务员开展相关业务。支付机构在当地没有固定的营业场所，派业务员在当地拓展商户。开展的业务以银行卡收单业务为代表，业务员拓展商户后，与商户的协议签订、密钥罐装、机具后续维护等均由支付机构法人机构负责，不能落实《银行卡收单业务管理办法》所提及的本地化服务和管理责任。二是依托通讯运营商开展支付业务。支付机构与当地通讯运营商分公司签订业务合作协议，由通讯运营商分公司在当地拓展商户，支付机构负责提供在商户布放的非接POS设备。作为实际运营方和资金管理方，以及提供相关的配套支持服务，支付机构可以充分利用通讯运营商分公司已储备的客户资源拓展支付业务。如在当地开展手机支付业务，且不向当地人民银行备案。三是委托当地公司拓展市场。支付机构通过与当地无关联关系的公司签订代理协议的方式，将发展特约商户和对特约商户的后续维护工作外包给当地公司，在拓展银行卡收单业务中存在对商户资格审核不严、任意降低扣率等多种扰乱市场秩序的行为。

（二）支付机构异地违规经营的危害

支付机构异地违规开展业务，势必影响支付服务市场健康有序发展。首先是恶性竞争，破坏行业秩序。以银行卡收单业务为例，个别支付机构为了抢占市场，选择给商户更低费率、给代理或加盟商更高佣金的做法来拓展业务，或者在发展特约商户时，只要求提供身份证及银行卡号等简单资料。其次是加大套现的风险，个别支付机构在异地经营过程中，直接以“可以将个人结算账户作为收单账户，可以帮助客户套现”等作为宣传，吸引商户的眼球。再次是消费者权益得不到保障，支付机构异地经营中展业和退出都较为随意，一旦其退出造成在当地的受理终端、清算服务突然中止，客户将会投诉无门，严重损害客户的合法权益或增加客户实现合法权益的成本。

二、支付机构异地经营监管存在的难点

（一）信息获取难

目前，全国已取得《支付业务许可证》的支付机构已有250家之多，大多支付机构出于迅速抢占市场以及节约成本等方面的考虑，在异地经营中通常是业务拓展先于机构设立，支付机构不设立分公司异地经营，其向业务所在地人民银行主动报备的意愿不高，人民银行分支机构获取信息的渠道主要有关注媒体广告、商户收银台布放的机具以及金融消费者或银行、银联的举报等，造成人民银行分支机构获取信息被动，掌握情况不全面、不及时，难以在第一时间实施有效监管。

（二）调查取证难

支付机构采取派驻业务员，与当地公司合作、代理等方式拓展业务时，对与支付机构合作的商业机构或个人，人民银行分支机构没有行政调查和检查权。对于支付机构拓展的商户，尽管《银行卡收单业务管理办法》中提到“中国人民银行分支机构可以进入与收单活动相关的经营场所进行检查”，但是在实际工作中，直接到商户调查取证并不顺利。造成了人民银行分支机构对支付机构异地经营违规操作存在调查取证难的问题。

（三）整改落实难

人民银行分支机构对支付机构异地违规经营的监管手段单一，目前主要采取的基本是三步走的处理方式，第一步约谈支付机构当地负责人，督促其限期整改；第二步向上级行通报情况、通过法人机构加强监管；第三步按照《非金融机构支付服务管理办法》第四十二条的规定对支付机构进行处罚，但是并不能有效限制支付机构异地违规开展业务，支付机构一边派人与当地人民银行分支机构周旋，一边继续拓展业务，而整改意见却迟迟不予落实。

三、造成监管难题的原因

（一）支付机构分公司的监管机制尚不完善

《银行卡收单业务管理办法》中规定“收单机构应当对实体特约商户收单业务进行本地化经营和管理”，《支付机构预付卡业务管理办法》中规定“支付机构不得在未设立省级分支机构的省从事预付卡业务”，明确了支付机构异地从事银行卡收单和预付卡业务需设立分支机构。《非金融机构支付服务管理办法》中规定“支付机构的分公司从事支付业务的，支付机构及其分公司应当分别到所在地中国人民银行分支机构备案”。但就目前发布的制度看，对支付机构分公司的监管主要还局限于设立备案，对于日常业务的监管缺乏系统的指导，人民银行分支机构在日常的非现场监管和现场检查仍处于自我摸索的状态。

（二）通讯运营商支付机构异地经营监管无据可依

通讯运营商支付机构异地经营主要从事以手机支付为代表的移动支付业务，人民银行分支机构在监管中主要存在两大方面问题，一是关于网络支付、移动支付的专项管理办法尚未出台，手机支付的定义尚不明确和统一。如在手机卡上加载支付账户，客户存钱至该支付账户，即客户可持手机在布放了配套POS的商户实现闪付，对于这一业务是定义为手机支付还是预付卡，再如现在许多支付机构推出的插在手机上的刷卡器，是属于移动支付还是收单（移动POS）等等，如何正确界定，都没有明确指导，人民银行分支机构在监管中存在迷惑。二是通讯运营商支付机构异地经营主要依托当地通讯运营商分公司，而目前相关管理办法并没有明确这一形式是否合规，对通讯运营商采取这一形式拓展业务时人民银行分支机构又该如何监管，同时通讯运营商当地分公司也会认为自己不属于支付机构，而不配合人民银行分支机构的工作，目前对于此类业务的监管尚属真空地带。

（三）监管协调机制尚未建立健全

在人民银行内部，目前就支付机构监管的沟通协作机制不够健全，随着支付机构业务的不断拓展，对于支付机构支付业务的监管工作重点已经从准入审批调整为支付机构日常业务合规经营与风险防控，因此亟须构建一套行之有效的内部协作监管机制。比如目前人民银行分支机构发现支付机构存在异地未设立分支机构即开展银行卡收单业务时，多次督促未取得效果的情况下，会与该支付机构法人机构所在地人民银行联系，但目前沟通渠道不够通畅，工作中有诸多不便。而在人民银行外部，与工商、税务等部门的协作监管机制尚未建立，不能充分调动各监管部门的行政资源，难以形成监管合力。

（四）监管人力不足，监管水平有待提高

目前，人民银行分支机构负责支付机构监管的人员往往只有1～2人，而仅在宁夏这一经济欠发达地区，目前所掌握的开展业务的支付机构分支机构就有5家（备案和未备案合计）。同时支付机构所从事的支付业务种类多，包含了银行卡收单、预付卡、手机支付等，而每种支付业务的创新速度都可谓日新月异，对于监管人员素质要求很高。

（五）监管成本大，违规成本低

人民银行分支机构对已备案的支付机构分公司进行非现场监管以及开展现场检查，均需要投入大量的人力物力。当接到对于支付机构异地违规经营的投诉时，需投入人力物力去进行调查，核实问题后还要督促整改。而按照《非金融机构支付服务管理办法》第四十二条规定，中国人民银行分支机构对支付机构异地违规行为可以“责令其限期改正，并给予警告或处1万元以上3万元以下罚款”，与所投入的监管成本相比，支付机构异地违规经营的成本太低。

四、相关政策建议

（一）建立支付机构异地经营的监管制度

尽快颁布《支付机构异地经营管理办法》，对以下问题进行明确：一是明确对未按要求进行备案的非法人支付机构，业务所在地人民银行可以通过向各银行机构发通报、借助媒体发布公告、与相关部门联合执法等方式限制其业务开展，强化人民银行的监管权威；二是明确支付机构依托通讯运营商当地分公司开展支付业务是否合规，如果合规应明确人民银行分支机构可以对通讯运营商当地分公司进行监管、可以调取相关资料、可以进行现场检查，同时应进一步明确在业务开展中支付机构和通讯运营商各方的权利、义务和责任等；三是明确支付机构异地经营应具备的条件、需履行的义务、违规责任、处罚措施等；四是对支付机构异地设立分公司且备案，但是不开展业务的行为进行规范。通过制定切实可行的监管措施，为人民银行分支机构依法行政提供强有力的制度支撑。

（二）完善人民银行对支付机构跨地区监管协作机制

进一步明确支付机构法人所在地和业务所在地人民银行的监管责任，建立支付机构异地违规经营处理流程。对于支付机构异地经营所在地的人民银行通过督促、约谈等方式仍不能发挥作用的，应当建立规范的信息报送方式和渠道，将违规信息报送至其法人机构所在地人民银行和人总行相关部门。建立支付机构的“信用档案”，将支付机构异地违规经营信息写入“信用档案”，“信用档案”的信息在人民银行内部共享，对于“信用档案”记录问题较多的支付机构在今后变更以及分支机构设立等方面实施更为严格的监管。对于收单机构或经其授权的特约商户所在地的分支机构与特约商户签订总对总银行卡受理协议的，总行能够建立信息库汇总“总对总收单协议”情况，并在人民银行内部共享，便于人民银行分支机构掌握。

（三）建立与各职能部门自上而下的合作机制

与工商、税务、公安、银监等部门建立协作监管机制，充分利用各职能部门的行政资源，在对支付机构异地经营违规行为的调查处理方面，更好地发挥人民银行分支机构的监管效能。以与工商行政部门建立合作关系为例，在营业执照颁发方面，支付机构分公司必须到当地人民银行完成备案后，工商行政部门才可在营业执照的营业范围中加入银行卡收单、预付卡等支付业务，促使支付机构分公司到当地人民银行分支机构备案。对于不设立分公司即开展支付业务的支付机构，在调查处理过程中借助工商部门的行政资源，从而提高人民银行的监管效力。

（四）培养监管人才，不断创新监管手段

针对支付业务创新迅速，监管人员紧张的现状，亟须培养一支业务精、能力强的监管队伍，定期不定期的开展培训和业务交流，提高监管人员的监管水平。建立人民银行自有的支付机构监管系统，结合反洗钱监测系统以及中国银联的风险监测系统等，丰富支付机构非现场监管的手段，及时发现风险防范风险。积极发挥支付清算协会的作用，加强行业自律。定期或不定期的开展现场检查，督促支付机构异地开展业务合规经营。对于不设立分支机构即开展业务的支付机构，一经核实将从严从重查处，加大其违规成本。