刍论基层人民银行内审转型面临的突出问题及建议

朱光丽

（中国人民银行济南分行营管部，山东 济南 250012）

内审转型，即由传统的财务、业务合规性审计，向内部控制和风险管理审计以及绩效审计转变，是国际内部审计业务发展的要求，也是提升完善审计的确认与咨询职能、增进组织价值的需要。2008年，人民银行总行提出了推动本系统内审工作转型与发展的总体要求，并于2011出台了《人民银行内审工作转型2011～2013年规划》，以更好地服务于央行的风险管理、内部控制和组织治理。自转型工作开展以来，人民银行各级机构积极拓展领导干部履职、离任及内控设计，探索实施绩效审计，尝试采用新的审计技术和方法，取得了较明显的转型成效。然而，笔者在审计工作实践中发现，鉴于体制设置、人员素质等各方面的原因，地市以下基层人民银行内审转型面临的问题尤为突出，严重影响乃至决定着转型工作的进一步开展及最终成效。

一、基层人民银行是内审工作转型的主战场

众所周知，以地市中支为代表的基层人民银行承担着几乎全部种类的人民银行业务及占绝大比重的业务量，以山东为例，基层人行除办理分行所有对口业务外，中央银行会计集中核算系统（ACS）业务、人民币销毁业务、国库会计集中核算系统（TCBS）省（含）以下国库收入业务等也全部由基层人行办理。与承载业务量不相对应的是，人民银行的各级机构设置呈典型的“倒金字塔”状，愈往下机构人员愈少，在地市中支一级表现的尤为明显，一个处室（科室）往往对应着分行的2-4个处室。这种所承载业务量与“倒金字塔”式机构设置的不匹配性，一方面致使地市以下基层人民银行业务种类和资金风险的更加繁杂和集中，另一方面也注定了基层人民银行内审转型任务的艰巨性和位置的重要性。可以说，基层人民银行转型实施的好坏将直接决定着人民银行内审转型整体的成效，其在转型过程中遇到的问题应引起决策者足够的关注。

二、当前基层人民银行内审转型中面临的突出问题

（一）从审计对象上，缺乏审计人员跟进新业务的长效学习机制

知己知彼，方能百战不殆。在对审计对象不真正熟悉和掌握的情况下，单纯追求审计方法显然是一种舍本逐末、事倍功半的行为。在当前信息化时代，央行业务日新月异，业务操作电子化程度不断提高，审计人员仅仅依靠自学必然远远赶不上新业务发展的步伐，甚至会形成人员与业务的脱节现象。在实践中，毋庸讳言，基层人民银行审计人员大多是临时抱佛脚，靠短期自学相关制度来达到对被审计对象的“熟悉”，进而开展项目审计。显然，外行审内行，是不可能挖掘出被审计对象的深层次问题和提出有价值的建设性意见的。因此，根据央行各专业发展实际，尽快建立健全起一套内审人员跟进各专业发展的长效学习机制是确保审计质量和推动转型升级的基础之计。

（二）从审计机构上，基层行粗略的机构设置与内审转型的精细化要求不行适应

笔者在上述已提到，人民银行的各级机构设置呈典型的“倒金字塔”状，这其中也自然包括内审机构。以山东为例，当前，分行内审部门根据内审业务种类，分别设置了综合科、履职和离任审计科、信息技术审计科、业务审计科等科室，基本满足内审转型精细化发展的要求。但地市中支的内审科室附属于纪检监察办公室，仅粗设有综合科、业务审计科两个科室，县支行内审部门亦附属于纪检监察办公室，因人员编制仅为1～2人，直接没有科室之分。基层人民银行这种过于粗略化的内审机构设置，明显不符合内审转型所内含的对内审人员、对审计项目更精、更细、更专业的分工要求，制约着转型工作的深入开展和成效。

（三）从审计视角上，未实现从局部到整体、从微观到宏观的有效转换

内控、风险管理及绩效审计要求审计人员必须站在单位、系统乃至社会整体的角度来考虑和衡量问题，而不是仅仅局限于某一部门、专业或领域。国家审计署审计长刘家义也曾指出：“审计不仅要揭露问题，更要对产生这些问题的原因，进行从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议……”。囿于工作层面低、思维惯性、知识水平差异等原因，基层人民银行在实施内审转型中，审计人员的审计视角还远未实现从局部到整体、从微观到宏观的有效转换。比如，未关注总分行制度的滞后、漏洞、空白等源头性问题，不能将金融数据与社会经济数据结合分析等。

（四）从审计判断上，各地风险评估与绩效评价标准不规范、不统一

根据国际内部审计师协会(IIA)定义，“内部审计是一种旨在增进组织价值和改善组织运营的独立、客观的确认和咨询活动，它通过系统化、规范的方法来评价和改善风险管理、内部控制和治理程序的效力，以帮助实现组织目标”，可见，客观性和规范性是对审计评价的基本要求。目前，基层人民银行在实施风险管理审计和绩效审计中，由于制度已不再是唯一的、主要的审计评价标准，总分行亦未对各个专业做出规范、统一的评判标准，各地对同一专业风险大小、履职好坏的评价标准因其选择使用审计方法、评价指标不同而各异，严重影响审计结论的客观性和规范性，影响人民银行审计工作的严肃性和公信力。

三、推进基层人民银行内审转型的相关建议

鉴于基层人民银行内审转型在系统内的重要性，针对其面临的上述现实突出问题，特提出以下建议供资鉴。

（一）建立内审人员现场实习为核心的长效学习机制，为内审转型升级奠定坚实业务基础

事非经过不知道。只学习文本制度、口头问询等途径可以得到事物的表面认知，但无法获取深层次的理解和把握。因此，为使内审人员能够全面、充分地熟悉把握所审计的内容，在项目审计中有的放矢，首先建议各基层人民银行尽快建立内审人员现场实习制度，即根据各专业发展实际，安排内审人员到各专业处室进行一定时期的现场工作实习，以切身实际参与获取对该专业的全面熟悉和把握。同时，辅之以定期或不定期的业务培训、自学制度等措施，建立健全起促进内审人员跟进各业务发展的长效学习机制，为审计质量提升和内审转型升级打下坚实的业务基础。

（二）细化基层行审计机构设置，与内审转型精细化要求相适应

一是建议借鉴分行一级的内审机构设置模式，扩大基层人民银行的内审机构人员编制，根据内审转型的业务种类，细化设置各内审业务科室，达到内审转型精细化的基本要求；二是将县支行、中心支行、分行三级内审机构合并，实现内审人力资源的较大集中，对内审机构进行进一步的细化设置，充分适应和满足内审转型所内含的更精、更细、更专业的分工要求，推动人民银行内审转型向更深更远开展。

（三）多管齐下，促进基层审计人员审计视角的开阔与转换

审计视角的开阔与转换需采取多方位措施，加以引导、启发和推动。一是加强自上而下的制度性引导，如，在绩效审计方案、内审有关制度中加入适当的反映单位整体、社会宏观层面的指标体系等内容，启发基层内审人员转换审计视角；二是加大对基层内审人员金融、经济、管理等宏观知识的培训力度，提高、拓展其知识层次和层面，开阔审计思路；三是引入稀缺技能审计人员，优化审计团体的知识结构，形成学科互补和团体合力，推动审计视角的开阔与转换。

（四）聚优势人才合力攻关，推进内审转型的标准化建设

针对各地对同一专业风险大小、履职好坏评价标准因其选择使用审计方法、评价指标不同而各异的现状，从提高转型工作的整体效率和保证审计评价的客观性及规范性计，建议总分行根据内审人员的专业经历、学识特长等条件，召集辖区内的优势人力资源，对各专业内审转型业务进行合力攻关，推进各专业风险评估与绩效评价标准的规范化和统一化建设，保证人民银行审计工作的严肃性和公信力。