国外儿童福利模式及孤儿、弃婴救助经验评介

2013-08-15宣飞霞

社会工作与管理 2013年2期

宣飞霞，王玥

(1.中国青年政治学院办公室，北京，100089;2.韩国明知大学青少年指导学科，韩国首尔，449728)

“1·4”河南兰考火灾事故让公众和媒体在为那些年轻的生命扼腕，为袁妈妈不平的同时，也对当地政府的孤儿、弃婴的救助工作提出了质疑，甚至一些学者对我国现行的儿童福利制度提出了拷问，有的学者认为这一事件反映了我国儿童福利制度的缺失，而非简单的收养制度问题。［1］孤儿、弃婴的救助是儿童福利制度的重要组成部分，世界各国在处理孤儿、弃婴问题上有哪些完善的制度，有哪些成功的经验?本文试图对各国的救助经验和制度进行评介，以期对完善我国的儿童福利制度，建构成熟的孤儿、弃婴救助制度有所裨益。

一、儿童福利与孤儿、弃婴救助

儿童福利是社会福利的重要组成部分，是社会福利在特殊群体——儿童中的体现。儿童福利的概念包括广义的和狭义的两种。广义的儿童福利是指政府或社会针对全体儿童的普遍需求，为促进儿童生理、心理及社会潜能的最佳发展而提供的各种服务。如联合国的《儿童权利宣言》指出:“凡是以促进儿童身心健全发展与正常生活为目的的各种努力、事业及制度等均称之为儿童福利。”［2］《美国社会工作年鉴》则指出:“儿童福利旨在谋求儿童愉快生活、健全发展，并有效地发掘其潜能，它包括了对儿童提供直接福利服务，以及促进儿童健全发展有关的家庭和社区的福利服务。”［2］广义的儿童福利是积极的、以预防和发展为取向的儿童福利，是全社会儿童都能够受益的福利服务，包括直接和间接的福利服务。直接的儿童福利服务是指政府和社会直接为儿童提供和营办的福利服务，如教育、卫生保健、儿童福利设施和司法保护;间接的儿童福利服务是指政府和社会提供的各种以促进儿童健康发展为目的的家庭和社区福利服务。换言之，广义的儿童福利包括了政府和社会所有旨在为了使儿童得到全面发展、能够在社会上有效地发挥其作用所做的一切努力。狭义的儿童福利是指政府和社会为有特殊需要的儿童及其家庭提供的各种支持、保护和补偿性服务。因此，狭义的儿童福利服务对象多为遭遇各种不幸情境的儿童或其家庭，是针对在家庭中未能满足其需求的儿童提供的社会福利服务。其中包括孤儿、弃婴的救助、国家收养制度、残障儿童教育和帮扶等。可见，狭义的儿童福利概念具有残补性取向，是一种消极性儿童福利，而现今社会条件下，随着社会经济的发展和社会人道主义观念的发展，人们已开始更多地认同广义的儿童福利，这种面向所有的家庭和儿童的儿童福利具有发展取向，是一种制度性的儿童福利。［2］孤儿、弃婴的救助正是残补型的儿童福利。

二、不同儿童福利理念下的国外儿童福利模式与孤儿、弃婴救助

目前我国各类福利院收养的弃婴，残疾或患病儿童比例很高，相当多的孩子因为家庭贫穷、病患无钱治疗、残疾得不到特别支持等原因遭到遗弃。而在欧洲国家，弃婴发生率很低，这源于这些国家相对完善的儿童福利制度。在国家和家庭共担儿童福利责任的价值理念指导下建立的儿童福利制度直接影响着其孤儿、弃婴救助制度，并在最大程度上避免了孤儿、弃婴现象的产生。

埃斯平·安德森的《福利资本主义的三个世界》中将西方国家的福利体制划分为“自由主义”福利体制(盎格鲁－撒克逊福利体制)、“保守主义”福利体制(欧洲大陆的合作主义福利模式)和“社会民主主义”福利体制(斯堪的纳维亚福利体制)。［3］

自由主义福利体制中居支配地位的是不同程度地运用经济调查和家计调查式的社会救助，辅以少量的“普救式”转移支付或作用有限的社会保险计划。这种源于“济贫法”传统的制度所给付的对象主要是那些收入较低、依靠国家救助的工人阶层。因此，这种体制的非商品化效应最低，社会权利的扩张受到有力地抑制，建立的社会秩序属于分层化的类型。［4］43-45自由主义福利体制下，一切都由市场支配，市场对福利的分配起到主导作用，只有在市场失去效用时，才由国家提供残补式福利。以美国为例，美国的社会文化强调个人自由与放任主义，这种文化根基导致了美国的社会保障是强调个人责任的自由主义福利体制。［5］因此，美国的儿童福利从建立之初就被定义为公共援助项目，这种性质上的定义表明美国儿童福利的政策将严格遵循自由主义福利体制的传统模式，将儿童福利通过家庭福利来解决，对于儿童福利的国家补助也是通过补助给家庭的方式进行，再配合教育券等辅助措施，可以在市场之外满足儿童的绝大部分生存发展需要。早在罗斯福年代，美国就制定了历史上第一部社会保障法。经过几十年的补充，社会保障制度日趋完善，形成了全方位覆盖的社会救助制度。其中与儿童有关的就有对有子女困难家庭的资助，政府以现金资助单亲有子女家庭，或父母失业和丧失劳动能力的家庭;免费医疗，资金由联邦和州政府分担，对于低收入个人来说，免费医疗服务的范围从住院到门诊，从检查到手术治疗;食品券补助，食品券是政府发行的专供购买食品的有价证券，以解决贫困阶层的基本生活;儿童营养补助，主要是为哺乳期的母亲、婴儿、5岁以下儿童而设立的，每年都有数千名妇孺享受这种补助。［6］公立幼儿园是美国最大的政府资助项目，除了公立幼儿园还有专门针对贫困家庭儿童的幼儿园，专门学习基本的生存技巧。

保守主义福利体制国家又称“盎格鲁－撒克逊”国家，以德国与法国为典型代表。保守主义福利体制类型的特点是社会权利的资格以工作业绩为计算基础，以参与劳动市场和社保缴费记录为前提条件，带有保险的精算性质。［4］80这类制度最初发生在德国并得到长期发展，而后扩展到整个欧洲大陆，法国、德国和意大利等许多国家都属于这类国家。保守主义福利体制国家实行的是蒂特马斯范式中的“工作成就”模式，社会保障获取是以参加工作为主要获取资格，同时工作的绩效可以影响保障获取的水平。由于保守主义福利体制国家的国民需要自己缴纳一部分的福利相关费用，且在保守主义国家中，认为母亲照顾孩子是家庭的天职，因此，许多采取保守主义福利体制的国家设有父母休假期。法国、德国等老牌资本主义国家，为了安抚工人，也制定了设计范围较为广阔的儿童福利政策，法国在国家提供儿童福利之外，特别针对选择私人市场的父母提供资金支持，对于贫困家庭儿童提供免费的高质量服务。

社会民主主义福利体制国家的儿童福利模式集中在北欧。北欧社会民主主义福利体制缘于贝弗里奇的普遍公民权原则，资格的确认几乎与个人需求程度或工作表现无关，而主要取决于公民资格或长期居住资格。由于普救主义原则和非商品化的社会权利扩展到了新中产阶级，定额式的给付原则是其福利津贴给付的一个基本原则，所以这种福利制度还被称为“人民福利”模式。［4］113-115北欧社会民主主义体制下国家的福利特点主要包括:第一，政府代替教会济贫承担了全面的福利责任，这些国家都设立了社会事务部;第二，社会福利项目带着明显的社会援助特征，社会保障则由面向工薪收入者转为面向全体居民。［7］瑞典、挪威等斯堪的纳维亚国家福利模式是公认的福利国家模式典范，充分体现出了此福利体制下儿童福利政策的特点。瑞典从1974年起就建立了父母休假制度，无论是时间还是相关的津贴给付都比保守型国家慷慨。丹麦的儿童福利制度也十分慷慨，八成以上的适龄儿童都可以免费就读幼儿园。挪威的儿童福利活动贯穿着多项指导原则，通过这些原则保障儿童福利的连续性与稳定性。社会民主主义国家的儿童福利并不是作为一种可有可无的福利制度，也不是作为一种偏向于社会救助的福利内容，而是基于将儿童作为个体，作为国家的公民的前提，由国家提供给这种特殊的公民群体的一种尽量迎合其生存发展要求的福利。社会民主主义福利体制国家儿童政策运行模式的精髓在于对符合条件的所有儿童提供福利使其切实受益，而国籍或者是长久居住资格则是获取福利的条件，这就将儿童福利的实施范围扩大到最大化。在运作模式上，社会民主主义福利体制国家的儿童福利管理机构也有所不同。比如丹麦在中央建立了专门的管理机构，但诸如儿童的牙科服务，保育照顾等福利内容都是由地方政府负责提供，国家通过立法、财政、税收等方式对自主度极高的地方政府进行监督管制。

在这三种福利体制框架下，儿童福利政策也受到相应的福利价值理念和制度设计影响而各具特色，但发达国家大都不同程度地将儿童福利视为国家和家庭共担的责任，并在这一价值理念的指导下建立起了完善的儿童福利制度。这一福利理念指导下的儿童福利制度也深刻影响着其国家孤儿、弃婴救助制度的设置，并从根本上减少了失依孤儿的产生。

由上可见，孤独、弃婴救助是残补型的儿童福利制度，是儿童福利中层次较低的部分，无论哪种儿童福利模式，大都建立有完善的制度和运行机制，即便是在自由主义福利体制的美国，也对国家和政府的责任有所强调。当然，由于福利理念的不同，这三种福利模式下儿童福利照顾也表现出不同的特点。自由主义福利体制强调以市场为第一机制。因此，国家的角色主要是补救性的，其对贫困儿童的救助更为突出，而发展性不足。比如，在自由主义体制下，美国的生育假期相对于法国等国家比较保守，一般只有无薪酬的12周假期。再比如，美国对于选择家庭日托的孩子则因为家庭经济能力可以支付而没有相关的补贴，美国也没有针对有儿童家庭的专门津贴。而保守主义福利体制更强调家庭和传统社会组织(包括宗教组织)的作用，因此，儿童的照顾更多是通过家庭和其他社会组织。总体说来，保守主义福利体制国家的儿童政策也偏向于保守，国家承担的责任较少，儿童照顾的重担主要依靠家庭;社会民主主义福利体制中政府的机构作用最为强大，从“摇篮到坟墓”的福利惠及所有人的完整的生命过程。

三、国外孤儿、弃婴救助经验及其启示

(一)儿童福利理念的发展与儿童福利模式的变化，是孤儿、弃婴救助制度不断完善的根本动力

儿童福利模式的发展变化，是一个从消极福利到积极福利，由自由放任到尊重儿童权利与自由，由剩余性向制度性、残补型到普惠型的变化过程，呈现了同一国家的不同阶段的现象或同一阶段的不同国家情况，是一个脉络十分清晰的发展过程。随着儿童权利观念的发展和普及，随着社会自身的建设与发展，儿童福利正朝着普惠取向的参与发展型福利模式的方向发展，越来越多的儿童福利开始面向所有儿童的健康发展，以儿童需求为根本;以政府为主导，以家庭、社会为依托，以社会广泛参与为基本途径。

近年来，在孤儿救助制度的寄养问题上，关于传统的院舍内集中供养模式和后来发展出的家庭养育模式的争论，实际上争论的中心还是怎样保证儿童的最大利益，从根本上反映了儿童福利理念的变化。作为一种团体式的养护，院舍内集中供养模式在院舍内配有医生、护士、护理员、教师、娱乐员、社会工作者等较多的亲职角色，对儿童进行24小时的护理、监控和照顾;有经过专业训练的工作人员和特殊的专业设备，可以满足特殊儿童的特殊要求。在很长时间内，孤儿院内对儿童提供集中养护被认为是最佳的替代性养护方式。随后，依赖理论和库利首属群体理论对西方社会儿童养护模式的改革发生了重大影响。英国精神病学家鲍尔贝(John Bowlby)于1951年提出了“儿童依恋理论”以后，西方社会形成了一股“反院舍式养护”的潮流，欧洲各国的一些学者、家庭、政府及关心儿童福利发展的人士，认为机构教养使儿童失去了母爱，纷纷主张儿童移出福利机构，走向家庭寄养，从而导致了院舍养护的新变化，家庭寄养作为一种替代性的儿童福利服务，得到了重视。人们认为，家庭寄养这种模式在很多方面体现了优势，家庭寄养实际上就是建立一种替代性的亲子关系，使得被寄养儿童的发展对寄养父母产生依恋，双方形成正常的依恋关系，并通过双方的互动作用，促进被寄养儿童的情感、认知和社会化等全面发展，使其能尽早回归主流社会。随后，还出现了结合二者优势特点的“院内家庭养护模式”。纵观国外在这两种救助模式间的讨论，我国目前应采取什么救助思路，最根本的还是取决于选择什么样的儿童福利观。只有把儿童为本、儿童优先、儿童发展放在政策考量的第一位，才能在不同的儿童寄养模式和孤儿、弃婴救助模式中做出最优的选择。

(二)完备而严密的法律体系是孤儿、弃婴救助的法律和制度保障

纵观各国经验，为确保社会救助工作的顺利进行，各国普遍通过国家立法，把儿童的社会救助纳入其社会经济体制之内，使之具有制度上的合法性。越是发达国家，关于儿童社会救助的法律制度就越健全、完善，有关规定也越具体。早在1601年，英国女王伊丽莎白就颁布了世界上第一部《济贫法》，1908年，又先后出台了《儿童法》等;法国有《家庭及社会救助法典》、日本有《救护法》，都明确了包括儿童在内的社会救助工作的内容、形式等，韩国、阿根廷、印度尼西亚等发展中国家也颁布实施了专门的社会救助的法规。［8］而针对流浪儿童的救助，早在1993年，俄罗斯政府就颁布了《俄罗斯流浪儿童预防性原则纲领》，预防流浪儿童的产生。1999年，俄政府又颁布了《预防流浪儿童和未成年人犯罪法》。2002年10月，俄政府颁布了俄罗斯儿童整体纲要(2003～2006年)，预防流浪儿童产生的举措操作性更强。如该纲要中的“预防流浪儿童的违法”规定:(1)汇总流浪儿童的信息;(2)建立流浪儿童的电子信息系统并计算出需要实施帮助的人数;(3)支持俄罗斯联邦关于建立统一的救助制度和家庭的措施(2006年之前);(4)巩固300多家预防流浪儿童违法机构的物质基础;(5)将接受救助的儿童的数量提高三分之一;(6)扩大和提高为流浪儿童服务的质量。这些法规不仅促进了社会救助流浪儿童措施的完善，更重要的是从源头上预防了流浪儿童违法问题的产生。［9］

我国目前还没有儿童福利法，各地关于孤儿、弃婴救助的政策也不甚健全。只有建立完备的法律法规和政策体系，才能使孤儿、弃婴救助工作有法可依，也才能真正有效地避免兰考悲剧的重演。

(三)完善的行政机构设置是孤儿、弃婴救助的机构保障

儿童福利较为完善的发达国家大都通过法律和行政体制的设置形成一张政府、私人机构和社会个体密切协作、各有分工的儿童救助网络。以芬兰为例，中央政府负责儿童福利的主要是社会卫生部，但社会卫生部没有自己的执行部门，其下属的全国福利卫生监督署和地区行政署负责对地方政府进行监督。各地方政府的儿童福利部门，聘用一批社会工作者，对需要援助的儿童进行干预。相关法律尽可能详尽地规定社会各界在儿童救助方面应负有的义务，确保了对于儿童的救助服务落到实处。芬兰儿童福利工作的主要法理依据是《儿童福利法》。这部2007年通过的法案，此后进行过数次修订。它对举报人、社会工作者、抚养者、出资人等各方的义务和权利进行了详细规定，从立法层面就做到尽可能细致，消除了很多后续隐患。一是明确举报人职责，清除社会死角。需要救助的儿童分散在社会各个角落，只有在第一时间得到情报，才能提供及时的救助。该法第25节规定，所有在社会卫生、教育、学生服务、青年服务、警察、刑事制裁、消防、应急中心等系统供职的人，只要发现儿童成长环境险恶，必须在第一时间向政府社会服务部门报告，不得耽搁。二是对抚养者资质做出规定，防患于未然。一户寄养家庭最多只能收养5个孩子，前提是这户家庭必须有足够的房间。抚养者必须具有一定的文化素质，且接受过专业培训。三是划清责任领地，防止出现“扯皮”现象。《儿童福利法》还对受援助儿童原籍所在地、居住地、暂居地及其父母居住地等地方政府的职责做了详细厘清，从而确保私人组织和寄养家庭在为儿童提供服务时，总能找到“埋单”人。这部法律的英译本有38页之多，包含17章95节，对儿童保护工作者在实际操作中可能遇到的各类情况进行了详细分述。例如，对儿童面临的困境做了多种设想，包括父母离异、服刑、酗酒、患精神疾病，或是家境贫寒、居住条件过于简陋等;并提供了多种服务选项，如上门服务、家长指导、困难补助、异地帮扶、教育改造、指定新监护人等;还规定了社会工作者在做情况评估以及制定帮扶方案时所应遵循的原则。［10］

而兰考事件恰恰反映出我国在孤儿、弃婴救助上的责任主体和机构责任、权限不明确等问题，从而使一些地方政府的不作为和责任推诿得以大行其道。

(四)国家福利资金的投入是孤儿、弃婴救助的经济保障

对于孤儿和弃婴的救助，政府不仅是责任主体，而且也是资金投入的主体。

芬兰的法律规定，各地方政府必须起草儿童福利计划，每4年至少更新一次，并且纳入政府预算和财政计划。匈牙利在儿童救助投资方面，建立了完善的管理框架，在中央和地方权责划分方面，匈牙利中央政府制定统一的救助标准，地方政府可在中央确定的基本标准之上根据自身财力状况提高补助水平，但不得降低;在资金投入方面，中央财政和地方财政共同分担，但以中央财政投入为主。为加强协调，确保各项救助政策的落实，匈牙利政府于2010年在公平和司法部下设立公平事务办公室，专门负责相关救助政策协调。［11］救助资金主要来源是政府财政承担，辅之以必要的社会捐助，并明确规定救助资金使用的无偿性是各国儿童救助制度的共同特点。

而法国，更是建立了完善的家庭收入补助制度。这一补助制度主要覆盖多子女家庭，目的是帮助其解决抚养孩子的成本。主要包括:婴幼儿支持项目，给予低收入怀孕妇女出生奖励，婴儿出生后再按月给付，直到孩子满3周岁;儿童抚养补助，此补助与家庭收入没有关系，而主要考虑孩子数量，法国勃艮弟大区金秋县的数据显示，养育18岁以下的两个孩子，每月可领取儿童抚养补助125欧元，3个孩子则可以领取180欧元，孩子越多领取的补助越多;单亲家庭补助，主要发放给单亲家庭，保证其维持最低收入水平，2009年7月之后与就业团结收入制度合并;其他特殊补助，比如残疾儿童补助等，2009年法国家庭收入补助制度共支出340亿欧元，覆盖了30%的法国人口。［11］这些制度从源头保障了儿童的基本生活，满足了他们包括营养、医疗在内的多种需求，因贫穷等问题失去父母或他人的抚养监护的可能性大大减低。这就建构了避免孤儿、弃婴产生的基础，也对儿童实施了根本意义上的保障。

目前，我国在孤儿、弃婴救助上的资金投入严重不足，更谈不上普惠制的儿童经济补助。自从计划生育政策推行以来，独生子女费作为一种奖励政策也已经多年未修改标准，每人每月几元钱的标准早已丧失了保障和奖励意义。上海市也是在2011年6月才公布了修订后的《上海市计划生育奖励与补助若干规定》，该规定将2006年3月31日市政府印发的《上海市计划生育奖励与补助若干规定(沪府发〔2006〕13号)同时废止。［12］这一政策提高了独生子女父母奖励费标准，规定持有《独生子女父母光荣证》的本市户籍公民，在其子女年满16周岁以前，领取的独生子女父母奖励费由每人每月2.5元提高到每人每月30元。［13］而30元在2011年的上海恐怕当日连一天一袋牛奶都买不到。可以说，目前，我国城市儿童的医疗、抚养等基本上以家庭为主要责任主体和经济来源，农村儿童可以获得的儿童福利更是少之又少。

(五)成功福利项目的设计和运作是孤儿、弃婴救助的运行保障

国外经验表明，通过完善的工作流程和具体细致的福利项目，对于实现儿童救助福利制度的全面供给十分重要。政府的儿童救助设计全面实施，除了法律法规和规章制度的建设、行政体制的完善以外，还需要细致的工作流程和有效的项目设计。以各国的“安全弃婴”机制设置为例，为了减少人工流产以及保护新生婴孩被杀害或弃置于危险之中，欧洲许多国家都设有一种叫做“弃婴保护舱”的装置，让无力或不愿抚养婴孩的家长匿名地将婴孩置于其中。这种保护舱通常设置在医院或者社会服务中心，一般是带有小门的保温箱子，里面铺有柔软的床垫。床垫上装有感应器，一旦有婴孩被放入，保护舱就会自动通知负责管理的人士前来取走及照顾被遗弃的婴孩。从1996年开始，以匈牙利为首，德国、比利时、瑞士、荷兰、捷克、奥地利、意大利等欧洲多个国家陆续设置了总数过百的弃婴保护舱。同时，在印度、巴基斯坦、菲律宾、日本、南非等欧洲以外的国家，这种形式的弃婴装置也逐渐被采用。［14］

再比如，澳大利亚在对弃婴的暂时和长期处置上就有一套完善的流程。如果弃婴在被医院等机构发现后，婴孩家长没有出来认领，那么弃婴将被送往寄养中心临时寄养。以新南威尔士州为例，该州伍伦贡市一家医院在2010年4月接收了一名被遗弃的男婴。在施以必要治疗以及寻索父母未果的前提下，这名男婴一周后被送往了寄养中心临时寄养。在寄养一段时间后，如果弃婴父母仍不出现，弃婴将正式转入寄养中心并向社会开放领养。和许多国家一样，澳大利亚政府对于领养人有严格的规定。［15］

而我国目前正是缺乏优秀的项目设计和运作经验，在孤儿、弃婴救助中具体用什么样的流程来解决问题更是缺乏理想的模式。这也正是促成袁厉害收养行为产生的体制原因之一。

(六)专业队伍和社会组织的介入是孤儿、弃婴救助的队伍保障

国外很多国家在依法严格管理的基础上，会发挥民间组织在儿童救助上的积极作用。尤其是社会民主主义福利体制国家往往有比较完善的社会志愿团体，社会团体协助政府成为儿童看护服务行为的主要提供者，政府通过津贴为社会团体提供相应的补助，体现了政府对于社会参与社会福利建设的支持。而我国目前专业救助队伍和专业的社会组织还十分匮乏。

建立高效的信息化系统，强调对儿童的综合性专业服务等等也都是国外在儿童救助工作中普遍采取的措施和政策，相信这些对我们都会有一定的借鉴意义。

孤儿、弃婴等所有弱势儿童的救助，主体是政府，但具体运行却涉及社会的方方面面。如果我们的儿童福利政策能够覆盖所有需要的儿童;如果政府对于孤儿、弃婴的救助政策健全;如果社会组织发育健康，政府监管有力;如果我们的社会管理真正有序，袁厉害的悲剧也许不会发生。河南兰考事件的发生，充分暴露了我国现在儿童福利制度的问题所在。

随着经济的增长和社会的发展，在构建和谐社会的内在要求下，党和政府对儿童各项社会福利事业给予了足够的重视，不断加大各方面的资源投入，也颁布了一系列政策法规。但是，对比其他国家的儿童福利状况，结合我国实际发展现状，我国儿童社会福利还存在种种的问题或不足，总体上，我国儿童福利制度还存在着很多问题，如以儿童为本的核心福利理念尚未得到全面普及;相对于其他国家的儿童法律体系，我国有关儿童福利的法律体系还显缺失;儿童福利支出比例份额过低、项目不完整、总体水平不高;无论是保障对象，还是保障手段，或是保障责任主体、资金管理和服务传递，儿童福利制度还处于残缺状态，等等。作为发展中国家，我国正处于社会经济结构性变迁过程中，我国的儿童福利制度的建立与完善不可能完全模仿和重复欧美国家儿童福利发展过程，更不能一味照搬国外模式，结合我国国情和传统来选择具有中国特色的儿童福利政策模式，特别是对于儿童中最弱势的孤儿、弃婴的救助模式，是我们事业发展的需要，更是落实以人为本的科学发展观的直接体现。

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