政策决策中的非理性问题与“理性化”的政策

2013-08-15峰a

哈尔滨市委党校学报 2013年2期

张晓峰a，b

（黑龙江大学a．政府管理学院;b．公共管理研究中心，哈尔滨 150080）

在从无序到有序的社会急剧转型过程中，改革作为无先例可循情况下“摸着石头过河”的实践过程，也是一个不断探索的试错过程，人类行为的非理性因素得到充分释放，政策的不断调整和多变就成为一种常态，每一项政策决策都能做到十全十美是不可能的，绝对的“理性化”的政策决策只是一种理想化的追求。认识到这一点，对于处在改革深水区的中国决策层如何进一步深化改革实践，制定科学合理的政策，以及公众如何理解和评价改革政策，进而凝聚改革共识，攻坚克难，至关重要。

一、对“理性万能”从推崇到质疑:“理性化”政策只是一种理想化的追求

探讨非理性问题是绕不开理性问题的。所谓理性，简单讲，就是指人们以概念、判断、推理等逻辑形式，应用分析与综合、归纳与演绎等逻辑思维方法，以系统化、理论化、模式化的思想、理论、原则指导人类实践的认识能力和实际活动能力。从哲学本体论上讲，理性与物质性、客观性相对应，是指人的大脑机能。从认识论上讲，它是指人类所固有的有条理地进行思考的抽象逻辑思维能力。理性历来是哲学家们关注的话题，而且都被神化为万能的“神性”，如古希腊人就认为世界是由神的理性支配的，是依据逻各斯运行的合理的存在结构，人可以通过理性把握世界的本质。柏拉图认为“宇宙理性”是宇宙世界普遍的客观性，是解释世界存在的根据。亚里士多德还构造了从最低级的、纯粹的质料到最顶端的纯形式的一个合乎理性的宇宙结构，并认为理性就是人的推理和直观的能力，将宇宙运动追溯到第一推动者——神，认为尘世的理性起源于神的理性也最终统一于神的理性。古希腊晚期的斯多葛学派和古罗马的新斯多葛学派都持这种理性观，后经奥古斯丁直至托马斯·阿奎那，世界理性或客观理性就变成了上帝的理性。巴门尼德更是把理性的抽象程度提高了一步，把抽象的“存在”作为真实的存在。这样一来，理性就被赋予“万能的”方法论意义，人的意义和价值就被悬置起来了，这样的理性只具有对象性的属性，没有主体性的属性，只能是逻辑的，而非实在的，人的存在和理性对人类生活的关怀被忽视，凸现了灵魂与肉体、理性与非理性的分离［1］。

如同被“神化”的理性一样，人类理性活动也被“神化”为一种基于理性“万能论”，并体现逻辑思维规律的带有普遍性、必然性和规范性的行为，这种活动的基本手段就是理性方法。理性方法是一种建立在逻辑推理尤其是精确计算基础上的科学方法，主要形式是抽象的思辨和论证，在今天还包括大量的定量分析技术，这种理性方法由于具有严密的逻辑性特征以及与之相适应的程序化和模式化特征，因含有较大的合理性和科学成分而备受推崇。理性主义是把理性方法推向极端的一种世界观和方法论，它与“人是理性的存在物”这一哲学命题是紧密联系在一起的。从柏拉图、亚里士多德，经培根、笛卡尔一直到康德和黑格尔，都把人的理性看作是高于一切的，其共同思想基础是:整个世界是依据理性或逻各斯而运行的带有必然性的合理结构，人类历史是服从规律的逻辑推演的结果，人可以通过理性和科学把握宇宙，解决人类面临的所有问题。特别是牛顿力学以其体系的条理性、系统性为社会科学领域研究提供了科学的方法论基础，致使自然科学方法被大量运用于研究社会领域，如爱尔维修提出要建立一种像实验物理学一样严密的社会道德理论，孔多塞还致力于“社会数学”研究，以为制定公正而理性的社会政策提供科学依据。这样做的结果实际上是把逻辑性、程序化和模式化与必然性联系在一起，使人类精神服从理性化的确定性的逻辑规则和命题，强调的实际是工具理性而不是价值理性，反映到文化和社会历史领域就是把理性当作决定一切、决定历史发展的动力，而忽略个体的欲望和情感等非理性因素。

理性主义政策分析是理性主义传统的延伸，它进一步发挥了理性精确、科学性的一面，即用理性方法去解释宇宙间的现象，“用理性去分析各种问题，和用理性方法去管制个人和社会生活的各种活动”［2］338。按照赫伯特·西蒙的看法，它包括四个先决条件:一是存在数种可以相互取代的行为类别。二是每类行为都能产生明确结果。三是经济主体行为的结果拥有充分的信息或情报。四是决策主体拥有一套确定的偏好程序，以便让他依其所好，选择他以为适当的行为。概括起来说，理性主义政策分析就是以逻辑性、程序化和模式化的作业方式去寻求政策方案的最优化，并且认为此方法是公共政策中唯一科学、合理和有效的。理性主义政策分析是建立在“经济人”假设基础之上的，其前提是必须满足理性选择的各种条件。所谓“经济人”假设主要包括:一是在经济活动中，个人所追求的唯一目标是自身经济利益最优化。二是个人所有的经济行为都是理性的，不存在经验性和随机性决策。三是经济人拥有充分的经济信息，每个人都清楚地了解其所有经济活动的条件与后果，不存在任何不确定性。四是各种资源可以自由地、不需要任何成本地在本部门、地区间流动。满足理性选择的决策条件正是以此为依据提出的，用伍启元先生的界定，就是特定的政策主体为着一定的目的，利用一切可能收集的资讯，经过客观和准确的计算或度量，以寻得最佳的政策手段和最大值的政策结果［2］332。我们通常所说的理性决策或科学决策正是建立在这样一种分析基础上的，即政策主体在做出决定之前，根据所拟定的决策目标，收集充分的信息，分析各种可能的选择，拟定多个备选方案，经过科学论证，然后予以抉择的科学过程。这一界定体现了理性决策的条理化、程序化、规范化和统一性。这样一来，政策决策者应该始终是理性的，整个决策过程也应是理性的，得出的结论因而也应是理性的，自然也就是科学的，固理性决策也是科学决策。不难看出，政策学意义上的理性和理性主义仍然强调的是从确定性的逻辑前提出发去推演一切，与哲学上的理性主义是一脉相承的，如果说有什么不同的话，那就是它们把逻辑推理同精确计算化为一套标准化的作业程序和规范性的模式，从而赋予理性和理性主义更多的科学蕴意，在此基础上的理性决策和理性主义政策分析自然也就更具精确性和“科学性”、“完美性”了。正是在这股思潮影响下，第二次世界大战以后，用理性化观点和方法分析和解决问题便成为自然科学和人文科学研究的主流，自然也就成为现代公共政策分析的主要价值导向。

我们不难发现，理性主义政策分析主要是从“决策应如何做”，而不是“实际如何做”的角度来研究政策的，也就是说，无论最后结果怎样，决策者的初衷都是追求理性，但结果证明，理性只是一种理想化的境界，纯理性只存在于人们的希求之中，并不存在于现实生活之中，理性化决策追求的是全知全觉、尽善尽美的纯理性，但正如政策学者克朗指出的那样，“迄今为止的人类政策实践从来就没有达到过这样的境界”，“理性人”的理性化只是理想性的，真正理性化的人是不存在的，自然也就不可能有真正理性化的公共政策。我们知道，理智与情感是很难做到统一的，逻辑和情感一直被认为是两个相反的极端。美国凯斯西储大学安东尼杰克（Anthony Jack）的研究表明:社交、情感问题的处理和逻辑分析的神经网络是分立的，核磁共振的图像结果显示大脑会根据人们处理问题的类型激发或停用相应的区域。这就意味着我们所做的许多决定都是在难以两全的系统中纠结，当你进行情感活动时，用来逻辑分析的神经网络就被抑制了，反之亦然。社会越发展，只能说决策的工具、手段越来越科学化，但并不意味着单凭它们做出的决策就是真正理性的和科学的。随着社会的发展，公共政策面临的最突出问题将不是它的理性化，而是复杂性、多元性、变化性和不确定性，因此，“对于把理性运用于社会和政策问题切勿抱过高期望”［3］。随着人类政策实践的丰富，即使在西方国家，人们也愈来愈感到在公共政策领域，尤其是宏观政策分析领域，这种理性主义政策分析方法常常将人们引入误区，进而产生了对理性主义政策分析的质疑。伴随西方国家社会矛盾的日益激化，尤其两次世界大战给人类带来的空前灾难以及对技术过度使用导致的日益严重的环境污染，这些以牺牲人性为代价的政策使我们看到经过理性启蒙的世界并没有实现理性的承诺，美国存在主义哲学家蒂利希深刻指出，西方工业社会建立起的思想和生活的“理性体系”，破坏了个人自由，削弱了生命的活力，把人变成计算和控制的对象。威廉·巴雷特在《非理性的人》中提出，“理性和科学是战争、危机和不安定因素的根源，它竟变成正相反的非理性”［4］。本人认为，理性在公共政策分析中的作用是带有主导性的，但也不是万能的，甚至还有许多局限性，只有认识到这一点，才能在政策分析中克服“理性万能论”，在吸收理性主义科学精神的同时，若不注意克服其负面效应，很容易导致人的失落，使个人乃至整个国家的自主性和独立意识受到抑制，更不利于一个民族创造性的发挥。

二、人类行为的非理性:“理性化”的政策决策包含对非理性因素的正确运用

不管行为和结果如何，那些被视为非理性的人类行为一般说来都是基于理性的初衷，理性的思考和行为并不排斥非理性因素的正确运用。非理性问题一直是学者们纠缠不清的常提常新的话题。简单讲，非理性就是与理性截然相反的，以欲望、情感、意志、直觉、灵感、顿悟等方式表现出来的一种认识形式，突出强调欲望、情感等非理性因素的作用。从与理性的区别上看，非理性的特点有三:一是在认识形成上，它是以非智力意识形式反映事物，表现为非逻辑性，具有不规范性和不稳定性。二是在认识过程上，它通常是在非线性和不确定条件下反映事物，表现为非程序化，具有随机性和偶然性。三是在认识方法上，它对事物的反映主要凭借判断和行动，表现为非模式化，具有灵活性和创新性。由此可推知非理性对人类认识和实践的影响表现为:一是欲望对人大脑的驱动作用;二是意志对欲望和情感的调控作用;三是直觉、灵感、顿悟、联想等在人类活动中的创新作用。由此推知，非理性是人的活力的源泉。

现代非理性主义看到了科学和理性的弊端及其带给人类的困境，全面阐述了非理性的作用，弥补了以往哲学片面强调理性的不足。唯意志主义者叔本华认为“人类虽有好多地方只有借助于理性和方法上深思熟虑才能完成，但也有好些事情不应用理性反而可以完成得更好”［5］。尼采把权力意志看作世界的本原，认为“世界是非理性的东西”［6］。柏格森认为“理性只能认识物质世界，获得相对的真理，而不能把握生命的本质”［7］。柏拉图虽然认为人的灵魂中理性占据主导地位，但也肯定灵感在创作中作用极大，认为“凡是高明的诗人都不是凭技艺来做他优美的诗歌，而是因为他们得到灵感，有神力附着”［8］。亚里士多德指出“人的智慧是推理式——上帝的思维是直觉的，他于瞬息之间明察一切，明察其整体”［9］。弗兰西斯·培根提出“知识就是力量”，但同时也肯定意志和情感等非理性因素在认识中的作用，指出“人的理智并不是干燥的光，而是有意志和情感灌输到里面的”，“情感以无数的，而且有时是觉察不到的方式来渲染和感染人的理智”［10］。波普尔在谈到直觉时指出:“我认为每一种发现都包含‘一种非理性因素’，或者Bergson意义上的‘创造性直觉’”［11］。马克思也承认非理性因素的作用，认为“人直接地是自然存在物，人作为自然存在物……具有自然力、生命力，是能动的自然存在物;这些力量作为天赋和才能、作为欲望存在于人身上”［12］。总之，从叔本华、尼采、柏格森、胡塞尔到存在主义哲学、弗洛伊德精神分析，直至法兰克福学派和后现代主义，都指出了理性专制的弊端，人的欲望、情感、意志、直觉、无意识等人性结构中的非理性因素被视为人的根本，个人的存在和本能成了世界本原，从而揭示了人类精神活动的更多层面和特性。西方哲学发展到今天，非理性的正面价值已受肯定，甚至也被崇尚理性的科学主义认可，波普尔就认为:科学发展的证伪主义模式基本上是理性的和逻辑的，但科学发现却是一种“非理性因素”或柏格森的“创造性直觉”，这种“直觉”，就是“灵感的激起和释放的过程”。库恩认为常规科学靠科学规范维系，而新的规范是经过“直觉的闪光”而出现的。费耶阿本德认为“只要是科学，理性就不可能是普适的，非理性也不能排除”。美国著名的社会学家帕森斯认为，人们的行为并非总是理性的，而是受到非理性因素等其他社会因素的影响。当然，现代非理性主义在反思理性的同时，又从根本上否定理性，无限夸大非理性因素的作用，同样是错误的。

公共政策一直是经济学领域探讨的热门话题，尤其政策决策中的非理性问题备受关注。按照经济学家们的观点，经济行为是人类最基本的行为，非理性因素难以回避，阿马蒂亚·森就认为经济学在研究经济现象和经济问题时，需要人类“自利”的普遍人性的假设，以追求最大化的目标来解释和预测经济生活，这就必须承认人类行为动机的多样性，使人性假设最为逼近真实的经济与社会发展［13］。卡尼曼从信息不对称角度解释了人们在理论上看上去是理性的行为实际上是如何的非理性。由于经济活动中不确定性大量存在，人们的经济行为不可能追求到最大化目标，偏离最大化的现象随处可见，这就意味着政府制定任何政策必须从人类最基本的行为动机出发，对非理性问题予以特别关注。加里·贝克尔在《人类行为的经济分析》中指出现代经济学原则不仅涉及理性行为，而且涉及大量的非理性行为，“经济理性很能相容于非理性行为”，“宏观物体的平缓的、‘理性’的运动是无数的反常的、‘非理性’的微观物体的运动造成的”［14］184。马尔萨斯认为人口对生活资料的压力源于人自身“再生产的非理性热情”，肉体的倾向作为扰乱力支配人的理性。人不是理性的动物，而是情欲冲动的和愚蠢的动物，其所作所为完全和理性的劝导相反。否则就不会有人口过剩、困苦、战争或罪恶［15］13。约翰·穆勒提出“干扰因素”“是理性无法直接把握的种种情感、习俗、意志、动机等非理性因素的总和”［15］15，是对市场行为者理性最大化原则的偏离，“事实上，我们的理性认识经常受到的干扰也是受非理性因素的影响”［15］13。帕雷托把非理性称作非逻辑行为，认为在实际生活中，人们的逻辑行为与非逻辑行为“几乎是混杂在一起的”［16］。

可见，“理性化”的政策决策并不排除对非理性因素的正确运用，有些正确的政策决策甚至就源于非理性因素的作用。马克斯·韦伯在其著名的《经济与社会》一书中，看到了非理性因素在管理中的重要作用，认为人的经济行为和经济活动通常都包含着理性因素和非理性因素。凡勃仑认为制度是一种“广泛存在的社会习惯”，而习惯由本能而生。所以，非理性也并非总是有害的。相反，当它作为一股有助于理性和客观的目标的驱力而起作用时，或当它通过升华而创造文化价值时，或当它作为纯粹的激情提高了生活的乐趣而没有因缺乏计划破坏社会秩序时，它是人类拥有的最有价值的力量之一。实际上，甚至一个被正确组织起来的大众社会也考虑所有这些铸造冲动的可能性。当然，该社会必须创造宣泄冲动的机会，因为普遍的理性化而造成的日常生活的平淡无味，意味着不断地压抑冲动，历史上所有的伟大文明迄今一直能够利用升华引导非理性的精神能量并给予其形式［17］51。人类行为动机是多样的，这些动机包含有大量的非理性因素，致使许多基于理性出发点的行为往往是非理性的;反之，许多被视为非理性的行为，恰恰被实践证明是理性的，“理性化”的政策决策并不排斥，甚至包含非理性因素的作用。

三、理性思考与行为的非理性:“理性化”的政策决策与非理性的结果

以上论述说明，人类基于非理性因素而产生的行为很多是经过“理性思考”的，或被结果证明是“理性”或“理智”的，但也容易导致非理性的结果，这就意味着基于“理性化”初衷的政策决策未必会真正如愿，甚至事与愿违。经济学研究表明，由于理性假设要求的全知全能在实际经济活动中几乎做不到，人们只能选择预期边际成本等于预期边际收益这一最佳停止点达成交易。也就是说，交易者在交易中都有预期，但在信息获得方面预期几乎不可能，在信息获得前很难确定边际成本是多少和边际收益有多大，只能选择获取特定部分信息就达成交易，而保留对其他信息的无知，即“理性的无知”。卡尼曼和特维斯基从边沁功利理论出发，认为人的决策依赖对过去行为结果的确定性回忆，在分析评估中会经常剔除掉不同前景中的相同因子，而且剔除方法不确定，人的偏好和决策就会产生不确定性的分离效应，这种分离效应会同确定性效应一起构成人们在不确定条件下进行决策的依附性偏差框架。凡勃伦认为，个人和社会的行动都受本能支配和指导，这些行动逐渐形成思想和习惯，进而形成制度，社会经济活动的变迁应是一个没有预定目标、趋向、最终极限或者完成点的“盲目的累积的因果关系”，强调了历史进程中的偶然性、无序性和对规则秩序的偏离性。新制度经济学的代表人物诺斯认为“人类行为比经济学家模型中的个人效用函数所包含的内容更为复杂。有许多情况不仅是一种财富最大化行为，而是利他的和自我施加的约束，它们会根本改变人们实际做出选择的结果”［18］。

可见，正是由于理性和非理性在人类行为的动机和效果上并不总是一致的，有时甚至结果与初衷截然相反，使得基于理性思考的政策决策往往在行为和结果上呈现出非理性。由于人们在认识、经验、知识等方面各异，政策价值观不一样，对理性和非理性的理解不同，对什么是真正“理性化”的决策认识也会各不相同，由此决定了所谓的“理性化”政策决策只具有相对意义。也就是说，理性只是理想化的追求，信息的不对称以及非确定性的存在极易导致个人最大化目标的偏离，还可能导致整个系统偏离最大化状态。这种情况下的决策大多是随机的和以寻求满意为目的的，只能是“有限理性的”，在这样的决策中，非理性的优势是显而易见的，也最能反映人类决策行为的真实本质。正是由此出发，H·西蒙批判了传统理性经济人教条，提出了“有限理性”观点，并把“有限理性”直接定义为“非理性”。他认为，企业真实决策过程同有限理性观点是一致的，但它不符合全面理性的假定，实际上，棋手不会去考虑全部可能策略并从中选取最佳者，而是一旦发现了一个满意策略就立即做出抉择。追求全知全能的理性决策模型是要把所有的条件和约束都考虑在内，而非理性决策模型则立足人本身的局限性，因为在需求函数和成本函数中客观存在着市场风险和不确定性，只能在决策时以近似代替精确。另外，市场行为者所具备的有关备选方案只能达到不完全信息状态，不可能最大化选优，只能按照当下的满意尺度来进行，决策难以达到理性状态。环境的复杂性也使最佳行动方案难以实现有序计算，偏离最大化的决策形式极易发生。可见，不确定条件下的决策都是“满意决策”，而非最优决策，这就使全面理性变成不可能，“高明的棋手显然认为，‘寻求满意’要比‘近似求优’更有用”。G·M·霍奇逊进而认为“最大化远不是典型的，而非理性的行为甚至在经济领域更为普遍”，“由于行为不必与推论过程紧密相连，非理性的程度可望扩大”，“结果是，在一个许多角色都是‘非理性’的世界中，没有充分的理由认为‘理性’的角色相当于其他角色会繁荣、生存和有数量上的增长”［14］102。哈维·莱宾斯坦指出，任何经济行为者都存在非理性行为，因为每个人一方面具有努力追求最大化的理性倾向，这种努力是经过计算和注意细节的，在人格上是“理性的”自我，是在决策前使用“严格的”决策程序的那部分自我，即“超我功能”。另一方面，又具有不努力追求最大化的非理性倾向，即“本我功能”，即使用“松散的”决策程序，遵循“动物精神”，即本我功能，导致行为“不受约束”，不愿意也不能够去计算、去注意细节和采取理性行为。进而任何企业也都存在非理性现象，生产过程不是预先理性设定的机械过程，个人行为的最大化偏离不可避免。奥地利的欧内斯特·迪希特同样认为，人们在市场中的购买动机都是“无意识的”，和“里比多”冲动有关，往往由偶然性或当时环境决定，以非理性的和荒谬的方式行动，而事先并不知道自己会这么做。丹尼尔·卡尼曼和特维斯基认为人们受认知水平制约，不可能对所有须考虑的信息作出正确评估，只能依据熟悉或能想象到的部分信息进行直觉推断，有可能会产生信息的可利用性偏差。人们在对特定对象预估进而决策时，倾向于选择一个起始点或参考点，但由于复杂事件在不同点上会得出不同的结论，便会导致人们对参考点的选择调整不充分。此外，人们决策还会受到“从众心理”影响，当自己观点与群体相左时，往往会认为主流观点信息充分和正确而轻易放弃自己观点导致认知偏差。

相对主义认为，人类只能在有限的范围内获取普遍有效的知识，真理是相对的，某事物对主体甲是真理，对主体乙就不是真理了。在政策决策中，个人追求自身利益最大化的行为使得非确定性的存在很容易导致整个政治系统偏离最大化状态，这种情况下的决策大多是随机的和以寻求满意为目的的，只能是“有限理性的”，非理性因素的优势较为突出，甚至表面看来非理性的行为实质上又被证明是理性的。而基于理性思考的“理性化”的决策也很可能导致非理性的后果，法国的古斯塔夫·勒庞就此认为，“理性已尽其所能，别再做更多的指望了，对于那些仍旧没有解决的问题，我们必须另寻他法”。“理性逻辑（rationallogic）并不是唯一的，除此之外，还存在着各种各样的逻辑:影响逻辑、集体逻辑、神秘逻辑。而且这些逻辑常统治着理性逻辑，成为我们行为达到的动力。”他甚至断言，“一切文明的主要动力并不是理性，倒不如说，尽管存在着理性，文明的动力仍然是各种感情——譬如尊严、自我牺牲、宗教信仰、爱国主义及对荣誉的爱”［19］4。

公共政策决策是一种基于公共性的公权力运用，目的是实现公共利益的最大化，在现代民主社会又是一种社会广泛参与的大众行为，群体非理性对公共政策决策的影响更为突出。群体心理学研究表明，个人的言行举止大都经过深思熟虑和理性思考，然而一旦置身群体之中就可能判若两人，变得过分暴躁、惊惶、热情或者残忍。罗马人那句“议员们都是好人，但罗马元老院是邪恶的野兽”的谚语就很好地说明了这一点。法国学者塞奇·莫斯科维奇在《群氓的时代》中也指出，群体中个人的思想行为会接近那些最低水准的人的平均水平，“地位最低的人的标准被用来判断非常普通的事情。总之，在一个群体中，第一名会成为最后一名”［20］18。勒庞认为，支配人类群体行为的心理因素是无意识，群体无意识对人类行为的影响巨大，因而“理性的作用无己”［19］4。同群体的无意识相比，理性逻辑显得不足，它不过是较为晚近的人类才具有的属性，而且尚未完美，它还不足以向我们提示无意识的规律，因此，大众心理“主要的特征是，它完全由一些无意识的因素所主导”，即使大众极崇高的献身、牺牲和不计名利的举动，也正像那些低劣的行为一样，是在无意识因素的支配下才做出的。大众的心理特征在于人们在由个人组成群众的过程中，更易受到相互“暗示”和“传染”，造成轻信，个人逐步丧失理性和批判能力，在行动上成为一群“乌合之众”，进入“无意识”的状态［19］18－21。现代政策决策的科学化往往同民主化是紧密联系在一起的，尤其公民参与越来越受到重视，这也是当代社会“理性化”政策决策的重要标志之一。然而，无数政策实践证明，大众心理确实有助于决策质量的提高，但其非理性的弊端也十分明显，因为在群体决策环境中，个人表现出明显的从众心理，尤其在关涉自身利益问题上，约束个人的道德和社会机制在狂热的大众行为中很容易失去效力，个人的清醒与理性会荡然无存;不但个人的才智被削弱了，而且他们的个性也被削弱了。“有意识人格的消失，无意识人格的得势，思想和感情因暗示和相互传染作用而转向一个共同的方向，以及立刻把暗示的观念转化为行动的倾向，是组成群体的个人所表现出来的主要特点。他不再是他自己，他变成了一个不再受自己意志支配的玩偶。”［19］22可见，在勒庞眼里，个人是理性的，而一旦他们组成群体则成为“非理性”的乌合之众，“群体累加在一起的只有愚蠢而不是天生的智慧”［19］22。他举例说，梭伦就坚持认为单个的雅典人精明得像狐狸。但是，当他们聚集在雅典公民大会所在地时，却又无知得像一群羊。席勒也指出，每个个人都是非常有智慧的，一旦置身团体中就变成了一群笨蛋。爱因斯坦进而认为这是人类很多苦难的根源。纳粹的上台和暴行就是这样一种基于理性思考的“理性化”政策决策导致非理性肆虐的结果。为什么会这样呢?葛兰西分析指出，支配群体中的个人的因素是各自的切身利益，这样的群体会作出符合最低本能的错误的集体决定。可见，人类的行为总是从理性愿望出发的，但又往往带有某种程度的非理性特征，这是不可避免的，亚当·斯密也承认，为取得最大利益，经济人对资源的配置能够充分反映出供求和价格的变化，但这并不意味着经济人行为是理性的。在《国富论》中他多处提到经济人为追求自身利益所遇到的逻辑上的失误:选择的手段与选择的目的经常发生偏离。斯图亚特·S·内格尔在描述政策分析中的理性主义的合理性时提出公共政策分析中存在着三种类型的合理化:意向合理化、后果合理化和程序合理化。“意向合理化指的是人们在无论做什么事情时总是力图使收益成本差值为最大”;“后果合理化指的是在制定决策时成功地在实现收益成本最大化”;“程序合理化指的是在拥有足够的信息并且运气不坏的条件下，建立一套能使收益成本差最大化的工作程序”［21］。而这些在现实中都是很难做到的。赫伯特·西蒙分析认为这是由于古典经济理论对人的智力做了极其苛刻的假定，为的是产生那些非常动人的数学模型，用来表示简化的世界。其实那些假设与人类行为的事实相距过远，以致根据那些假说所得出的理论同我们所处的现实状况已经不再有什么关系了。哈耶克区分了两种理性主义，即构建理性主义与演进理性主义。构建理性主义认为理性至上，凭借个人理性，人们能够洞悉如何构建一个美好社会，甚至具体细节性知识，也可以为人的理性所掌握。构建理性主义的极端运用便是极权主义。而演进理性主义则充分认识到理性的局限性。根据这种区分，社会制度就不是理性设计的人造物，而应当是不断试错、日益积累的经验的总和。显然，“理性化”的政策决策并非“完美”的决策，而是理智地针对现实世界人类行为的非理性，运用非理性因素不断试错的过程。

怎样解决大众心理在公共政策决策中的非理性效应问题呢?有学者寄希望于政治领袖的远见卓识同大众参与共同构成“理性的决策品质”，以此消弭非理性对政策决策的不良影响。莫斯科维奇就提出，既然“政治基本上就是一种利用民众非理性本质的理性形式，而且一贯如此”，那么就“意味着领袖是民众生存问题的解决途径”［20］48，“民众从他们的理想和幻觉中积聚能量。领袖们则利用他们来推动国家的车轮，带领他们奔向一个由理性，有时则是由科学所支配的目标”［20］50－51。但是，无数政策实践的结果证明，在这个大量充斥人类行为非理性的现实情境中，根本就不存在这样的全知全能的权威人物，领袖与大众一样也存在非理性的一面，将所有决定权交给这样一个声称的“权威”，风险太大。

四、确立科学合理的议事规则:法治基础上的宪政是政策决策“理性化”的根本

波普尔认为，开放社会是理性的社会，封闭的社会是“巫术的社会”、“部落的社会”，这种社会的维系依赖人们对生活习惯神秘的或非理性的态度，以及各种禁忌确立的某种集体责任形式。“在一个大众趋于居支配地位的社会，没有被整合进社会结构的非理性会强行闯入政治生活。这种情况是危险的，因为大众民主的选择装置在那些理性指导必不可少的地方为非理性打开了大门。因此，民主本身产生了它自己的对立面，甚至为敌人提供了武器。”［17］51

同样，领袖们的作用也存在非理性的一面，领袖们可以通过彼此的默契控制各种代表大会代表的选举过程，从而使得普通民众事实上被剥夺了所有有关他们的事务的决定权，“当领袖与大众之间发生冲突时，只要领袖集团内部能够保持团结，他们在冲突中总能够处于上风”［22］。领袖与大众之间的关系应是借助沟通建立在“对话”基础上的，领袖要追求理性的行为离不开与大众之间的互动，这就需要确立科学、合理的议事规则，以此统合理性和非理性的作用。

议事规则是由一系列严格程序规范构成的民主操作系统，只有建立在这种民主基础上的政策决策，才能有效统合理性和非理性的优势，同时避免它们的弊端，才能接近真正意义上的“理性化”的科学的决策，这样的决策应该是一门技术含量要求非常高的技艺，罗伯特议事规则就类似这样的决策，它是在认同人类逐利本质前提下，个人权利意识和群体共处边界之间妥协的政治技巧。它强调的是通过制衡和制衡条件下的平权，尊重每个人的权利和尊严，只允许程序和规则的绝对权威，警惕个人绝对权威的独断，无论领袖亦或大众，都必须尊重和服从程序和规则，接受程序和规则的统治，这就又涉及法治和法治条件下的宪政，这也是推动中国改革政策决策逐步走向“理性化”的根本。

需要明确的是，走向“理性化”的政策决策必须建立在理性和非理性的相互作用基础上。一方面，理性离不开非理性的先导和动力作用;另一方面，非理性又离不开理性的决定、指导和规范，二者在认识和实践中的作用都不是孤立的。

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