深化我国财税体制改革的思考

徐 荔

（中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080）

一、十六大以来我国财税体制改革取得重大进展

1．公共财政收入获得较快增长

十六大以来，我国财政收入获得了突飞猛进的增长，取得了前所未有的成绩。国家财政收入从2003年的20 462亿元增长到2012年10月末的101 032亿元，10年间我国的财政收入累计收入为585 355亿元，年均增长为25%。

第一，税收收入取得重大突破。十六大以来我国实施了新一轮的税制改革。按照十六届三中全会的要求，实行了减税制、宽税基、低税率、严征管的税改方针，主要对流转税、所得税、消费税、资产税等进行改革。一是改革增值税。一方面由生产型增值税改革为消费型的增值税;另一方面将小规模企业的税率由6%降低为3%。二是企业所得税合并。将内资企业所得税和外资企业所得税进行合并，真正实现了国民待遇同等原则。三是个人所得税改革。2006—2009年，连续两次提高个税起征点，并将个税由单项征收改革为综合征收。同时免征个人存款利息税，个人投资印花税单边征收，等等。四是其他税改革。2004年以来，实时修订了消费税，开征了燃油税，调整了出口退税、土地增值税、资源税等。五是取消了农业税和农业特产税。

第二，非税收入不断规范。一是深化费改税。将一些政府基金、制度内的收费项目等改成收税。如:取消了公路基金、客运基金、水运基金、航运基金，取消了养路费等;取而代之的是燃油特别税。目前还存在的政府基金有:农业部门基金收入、农村教育费附加、土地有偿使用收入、其他部门基金收入、地方财政税费附加收入、基金预算调拨基金等。二是取消制度内收费项目。为应对国际金融危机，国务院规定从2009年1月1日起取消了1 000项行政收费。

2．公共财政支出管理改革取得显著成效

第一，国库集中支付制度的改革初见成效;第二，中央与地方转移支付制度进一步完善;第三，政府采购制度已经深入人心;第四，预算外资金实行收支两条线管理的改革，取得很好的效果。

3．政府公共预算体系改革有了新的进展

在全国全面推行了部门预算综合改革，部门预算改革进展顺利。对部门预算实施了零基预算，由过去的基数加增长改为零基预算。在此基础上，2006年财政部率先在广州实施了政府分类体系改革的试点，2008年政府分类体系改革在全国全面推开，从此改变了部门预算粗线条的状况。2009年以来部门预算绩效评价试点工作富有成效。

4．调整和优化了公共财政支出结构

第一，加快了民生投资。近年我国财政支出规模的扩大部分多用于民生方面，即大量财政资金被用于支农、惠农、促进城乡协调发展方面，用于照顾中西部地区、促进区域经济协调发展方面，用于加强对社保、教育、医保、住房等基本民生项目的支持，这都属于我国财政近年值得肯定的积极变化，

第二，加大了对农业的扶持力度。一是实施了两免三补政策。二是加大了对农村基础设施建设的投入。政府对农村水、电、气、路、房、厕等工程全面投入，仅2009—2010年就投入3 700亿元，其中农村基层卫生工程投资1 500亿元。这些投资，支持7 300个农村卫生项目，其中县一级投资157个项目，乡镇一级投资1 610个项目，村一级投资5 500个项目。

二、贯彻十八大精神，深化财税体制改革，完善公共财政体系

1．公共财政制度建设的目标导向

第一，完善以“分税制”为基础的分级财政体制。1994年以来的分税制财政体制改革适应了我国改革开放的需要，在规范政府间财政分配关系、营造企业公平竞争平台、提高中央政府宏观调控能力和改进地方政府行为模式等方面发挥了重要作用。但是，当前分税制在实践中的矛盾日益突出，中央财力集中，地方财力匮乏，因此，必须加快深化改革。对于省以下财政体制的改革，要在第一轮税制改革成果的基础上，以减少财政层级的扁平化改革为前提，积极稳妥地推进财税体制改革。在省以下实质性地推进和贯彻分税制，打造与市场经济所必然要求的统一市场相匹配、与各级政府事权能够良好呼应的“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算”的制度安排，并加快健全完善中央、省两级自上而下的规范的转移支付制度体系。

第二，合理界定中央与地方的事权和支出责任。在合理划分政府职能范围和简化政府层级的基础上，遵循受益范围、成本效率、基层优先等原则，明确划分中央与地方以及各级地方政府之间事权与支出责任。力争在义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务领域支出责任划分方面尽快取得明显进展。

第三，优化财政转移支付结构。转移支付是实现财力与事权相匹配的重要保障。要科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，发挥好各自的作用，促进地方政府的财力与其事权相匹配。在明确划分各级政府支出责任的基础上，逐步做到属于地方政府事务，其自有收入不能满足支出需求的，中央财政原则上通过一般性转移支付给予补助;属于中央委托事务，中央财政通过专项转移支付足额安排资金;属于中央、地方共同事务和支出责任的支出，明确各自的负担比例。增加一般性转移支付的规模和比例，完善中央对地方均衡性转移支付增长机制，提高转移支付补助系数，逐步补足地方标准收支缺口。分类规范专项转移支付项目，并从监管制度、技术操作等方面着手，进一步提高转移支付资金使用效益。

第四，继续推进省以下财政体制改革。这是实现省以下各级政府财力与事权相匹配的客观需要。规范省以下财政收入和政府支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任，加大民生支出保障力度，促进省内地区间基本公共服务均等化。在注意处理好与现行行政管理体制和其他经济管理权限关系的基础上，积极全面推进省直管县财政管理方式改革。强化乡镇财政管理，因地制宜深化乡财县管改革。

2．完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系

第一，促进公共财力均等化。公共财力均等化是公共服务均等化的前提、基础，促进公共服务均等化，首先要解决公共财政均等化的问题。实现公共服务均等化，要在经济发展基础上，完善财政收入稳定增长机制，同时按照强化税收、规范收费的原则，优化财政收入结构，进一步提高财政收入质量，提高基本公共服务财政保障能力。建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，切实提高各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的保障能力。进一步优化公共财政支出结构，优先安排基本公共服务支出，增加教育、医疗卫生、社会保障、就业、住房、公共文化、农业水利、城乡社区、生态环保等重点领域投入，切实保障和改善民生。

第二，完善公共预算体系，深化预算管理体制改革。一是加快建立健全由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算组成的，有机衔接的、完整透明的政府预算体系。二是全面取消预算外资金，把政府所有收支全部纳入预算管理。改革的方向是要进一步增强财政预算的完整性、透明度和有效性。健全预算编制和执行管理制度，强化预算科学化、精细化，提高预算执行的及时性、均衡性、有效性和安全性。完善预算公开制度，健全公开机制，规范预决算公开内容和程序，促进预决算公开的常态化、规范化和法制化，增强财政预算透明度。

第三，加大支出结构的调整。一是要进一步优化财政支出结构，保障和改善民生。应按照十八大要求，继续实行积极的财政政策，继续保持加大财政支出的强度，保证财政发展的可持续性。加大对民生的投入，重点是要向基层、农村、边远地区和困难地区倾斜，要大力推进教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程，以及公共文化等社会事业加快发展。在加大这些重点投入的同时，严格控制行政经费等一般性支出，努力降低行政成本。二是要优化财政支出结构，支持生态文明建设。财政支出要有利于促进资源节约型与环境友好型社会的建设。三是要优化财政支出结构，推进创新型国家建设。财政支出要支持自主创新和国家中长期科技发展规划的贯彻以及国家重大科技专项的实施。

3．加快完善税收制度的改革

第一，加快税制改革，实施结构性减税。通过营业税改增值税实现结构性减税。营业税改增值税实际上是降低增值税税率，我们原来增值税税率是17%，现在把增值税推广到服务业、交通运输业，增值税税率由17%降到了7%和5%，实现了减税。由营业税改征增值税，是在我国经济步入转型发展的攻坚时期，适应加快转变经济发展方式调整经济结构的要求，不失时机地将增值税制度引入服务业领域，消除营业税重复征税的弊端，既是完善税收制度的必然选择，也是促进现代服务业发展，推动第二、第三产业融合，培育经济增长新动力的迫切需要。

自2012年1月起，上海率先启动了“营改增”改革试点，而后在北京等8省市扩大试点后，改革涉及的地域范围已包括华北、华东、华中和华南地区，涉及的经济区域包括环渤海经济区、长三角经济区、珠三角经济区、海峡西岸经济区和长江中游经济区。试点地区范围进一步扩大，对下一步改革在全国推开，具有十分重要的意义。2012年12月，天津市、浙江省、湖北省正式启动交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点工作，截至2012年12月，全国已有十几个省市陆续跟进“营改增”。这一改革旨在消除营业税的重复征税因素，激励引导原被营业税覆盖的市场主体改变“小而全”、“大而全”倾向，发挥能力、潜力做专业化细分，在减轻实际税负的同时加快升级换代，进而提振消费、扩大内需和优化产业结构。

第二，进一步完善个人所得税。个人所得税经过2006年和2008年的改革取得了很好的效果，特别是2011年的改革，在工资薪金收入这个范围，提高“起征点”，将原来九级超额累进变成七级，高端的边际税率有所上升，适当地提高了高端的税负;降低了低端税负。改革后，整个工薪收入阶层需要缴纳个人所得税的覆盖面，从原来的28%左右收缩到7%左右，真正降低了工薪族的个税。

十八大以后的改革应该从综合方面考虑个人所得税的征收，把工薪收入和其他收入综合在一起，实行超额累进征收。另外，需要对家庭情况作一定区分，考虑不同家庭的不同赡养系数，寻求建立更加公平的个人所得税机制。这样的配套改革难度很大，要充分考虑其复杂性，寻找合适时机，推出可行方案，分步聚进行。总地来看个税改革的方向:一是提高纳税起征点，二是减少纳税级次，三是借鉴国外经验探讨返税政策。

第三，深化房地产税制改革。构建合理完善的房地产税收制度，能有效调节财富分配。应统筹推进房地产税费改革，逐步改变目前房地产开发、流转、保有环节各类收费和税收并存的状况。房产税的改革主要是开征房产税。房产税的开征要确定一个纳税的起征点，产权人为纳税人，房屋和土地合一来评估计价，无论是城市还是农村都要开征房产税，总结试点城市上海和重庆的经验，逐步在全国铺开。

第四，探讨开征环境保护税。对于环境保护税的征收，要做好调查研究，采取试点推进的办法，重点对噪音税、污染税、垃圾税、水税等进行探讨。