党的民族政策在云南散居民族地区的实践——对昭通典型地区的调研报告

陆琴雯

（昭通学院， 云南 昭通 657000）

“散居少数民族”的概念最早见于李维汉1951年12月在中央民委第二次扩大会议上的报告大纲《有关民族政策的若干问题》（《统一战线和民族问题》第515页）。报告指出：“由于各种历史上的原因，有许多少数民族成分长期地零星地居住在汉族居民（主要在城市居民）之中”。而“散居少数民族”这一提法最早见诸的国家规范性文件是1952年2月《政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》，根据当时的民族政策，“散居少数民族”一词主要是指城市少数民族。[1]随着我国民族政策的逐步修改和完善，按照现在的民族区域自治政策，民族区域自治有自治区、自治州和自治县三级民族自治政府，享有宪法和法律所赋予的自治权。民族乡不具有这样的权利，它是我国散杂居少数民族自己管理本地区行政事务、依法行使当家做主权利的一种基层政权形式，是民族区域自治制度的一种补充形式，不属于民族区域自治范围。因此排除自治区、自治州、自治县内实行自治的少数民族，其余均属于散居少数民族。换言之，散居少数民族就是指居住在民族区域自治地方以外的少数民族和居住在自治地方内但并没有实行民族区域自治的少数民族。也有学者撰文认为，将实行民族区域自治以外的少数民族称“散居民族”没有法律依据，不科学，正确的说法应该是“未实行区域自治少数民族”[2]。但是，目前学术界以及云南省委、省人民政府的文件中，对未实行区域自治少数民族均称为“散居民族”，因此本文仍将以 “散居少数民族”指称未实行区域自治的少数民族及地区。

民族平等、民族团结和各民族共同繁荣是马克思主义民族观的基石和核心，是中国共产党解决民族问题的根本政策。为了实现各民族的平等、团结和共同繁荣发展，中国共产党将马克思主义民族理论同中国多民族的具体实际相结合，采取在民族聚居地区实行民族区域自治的政治制度，赋予少数民族当家作主，参与国家事务管理和自主管理本民族内部事务的权力，极大地推动了中国55个少数民族的发展繁荣事业。但是，民族的聚居是相对的，中国几千年形成了56个民族你中有我、我中有你、各民族大分散、小聚居、交错杂居的分布格局。实行民族区域自治的少数民族有民族区域自治政策来保障民族的各方面的权益，而散居少数民族的平等权益，长期以来缺乏政策上的保障。

云南是一个拥有25个少数民族的多民族边疆省，大分散小聚居是云南民族分布的特点。到目前为止云南虽然已经建立了8个民族自治州、29个民族自治县，但仍然有部分地区属于非民族区域自治的散居民族地区，散居少数民族的权益没有法律法规的保障。昭通就是这样一个典型的地区，尤其是近年来，中央出台了一系列政策，对人口较少民族、边境沿线少数民族、特困民族等给予特殊的扶持和帮助，极大地激发了少数民族发展的积极性，但是昭通作为云南省的内地地区、民族散居地区、高寒地区，与以上任何一项政策都不沾边。另外，在民族文化大省、强省和旅游大省建设中，云南在强调独有民族的同时，使得一些跨省而居的非独有人口较多、生活极为贫困的少数民族，其主体地位日益边缘化，已经引起部分散居民族群众的不满。

事实上，民族关系中的不安定因素，往往出现在少数民族散居地区，如因不了解从而导致不尊重少数民族风俗习惯和宗教信仰而引发的矛盾；因淡化民族身分导致的民族语言、服饰、文化等等的迅速消失；因人员流动和经济利益引发的矛盾和纠纷；因经济、社会、文化、教育、人才发展的不平衡及民族主体地位体现不足造成的民族不满情绪等等，给民族团结和社会稳定带来不利影响。如何实现散杂居各民族的平等和共同发展、繁荣，维护各民族的团结，从而实现社会的和谐、稳定和国家的安全，这是一个与民族区域自治地方相比，更能考验共产党人的马克思主义民族观的问题，也是在多民族的祖国大家庭，维护各民族团结、和谐值得关注和深入研究的问题。

昭通作为云南省典型的民族散居地区，深处内地，属高寒地区，虽然与中央的一系列民族扶持政策不沾边，但是建国60年来，历任昭通党委、政府为了维护昭通一方的民族平等、团结和社会和谐，为促进各民族的共同进步发展做了大量工作，其中不乏一些开创性的民族政策、措施。因此总结60年来昭通在民族工作方面经验，研究作为民族散居地区、内地和高寒贫困地区推动各民族平等和共同繁荣方面面临的问题，对于我省乃至我国解决多民族和谐共处、共同发展进步的问题具有借鉴意义。

一、昭通市扶持散居少数民族的做法

昭通虽然是非民族区域自治地区，享受不到民族区域自治和自主的权力。但是长期以来昭通历届市委、市人民政府认真贯彻党的民族平等、团结和各民族共同繁荣政策，积极探索适合昭通地方民族工作的新政策和新措施。

（一）政治

（1）制定政策法规，保障少数民族的平等权益。昭通市委贯彻执行党的民族平等、团结政策，废除了对少数民族带有侮辱性和歧视性的称谓，尊重少数民族的风俗习惯和宗教信仰，各民族都享有使用本民族语言文字的自由；团结少数民族上层人士，大力培养少数民族干部，并吸收他们参政议政；在少数民族聚居的彝良县和永善县建立了省立民族小学；在生产上给予少数民族扶持，生活上给予救济。

1980年实行改革开放以来，党的民族平等、团结和各民族共同繁荣政策得到全面贯彻落实，民族权益保障的政策法规，从落实一般性政策到每5年出台一个文件，一管5年，明确规定5年中要办的实事，使民族工作不因领导的变动而改变，并形成制度固定下来，使昭通散居民族地区的经济、社会、文化教育等各项事业得到长足的发展。为建立平等、团结、互助、和谐的民族关系夯实了基础。

（2）建立民族乡。民族乡是我国散杂居少数民族自己管理本地区行政事务、依法行使当家作主权利的一种基层政权形式，是民族区域自治制度的重要补充。对于昭通这样一个既不是自治地区，也没有一个自治县的典型散居民族地区，保障各民族当家作主平等权利的主要方式之一，就是建立民族乡和民族村，加强民族乡、村的建设。民族乡的设立、建设，对促进昭通散居少数民族地区经济、文化、社会事业的发展和人民物质文化生活不断改善，进一步增强各民族间的团结，起着积极的作用。

（3）加强民族干部的培养。民族干部是党联系民族群众的桥梁，是一个民族政治地位的体现。据1977年统计，当时全区少数民族干部仅有1914人（包括企、事业单位），少数民族干部只占全区干部总数的8.18%，没有地厅级领导，县处级只有11人，乡科级100余人。少数民族干部人才与人口比例不相适应。[3]昭通市委、市人民政府高度重视少数民族干部的培养，采取一系列特殊措施培养少数民族干部。特别是1999年中央民族工作“两会”后，昭通市委加大了对少数民族干部培养的力度，将学习深造、挂职锻炼和提拔任用结合起来，采取在大专院校办民族班、民族预科班等措施，多种渠道选拔培养少数民族干部。

（二）经济

（1）广泛深入地开展调查研究，为各级政府部门提供决策依据。市民族工作部门深入全市各民族乡、村和民族聚居点（社）开展调查研究，全面掌握民族地区经济社会发展状况，并形成了《昭通市散居民族地区基本情况统计》，对全市每个民族乡、民族村和民族聚居点的群众存在什么样的困难，需要解决什么问题，做到心中有数，并积极向上级部门反映问题，一旦有资金、有项目，便有针对性地安排下去，坚持因地制宜、因族举措、分类指导的原则，加快少数民族和民族地区经济社会发展的步伐。①《昭通市散居民族地区基本情况统计》，昭通市民族事务委员会，2008年12月。

（2）加大资金投入，加强民族地区基础设施建设。昭通是云南省的高寒贫瘠地区，改革开放初期，昭通少数民族地区90%以上不通电、不通路、没有安全卫生的饮用水，少数民族人均纯收入仅39.85元，绝大部分少数民族群众住的是茅草房，相当部分住的还是简易叉叉房。随着民族事务管理组织机构的建立，民族经费也从临时性的批给经费到固定性地列入财政预算，使民族地区的各项社会事业得到了快速发展。②童成清、马贤英：《民族团结花开红艳艳》，《昭通日报》2009年9月30日。截止2009年底，19个民族乡均已实现了水、电、路、电视、移动通讯等“五通”，其中13个乡实现通达油路；126个民族村中，通水的57个，通电、通公路的有113个，通移动通讯的有96个；2 480个民族村民小组中，通水837个，通电1 966个，通路1 260个。③《昭通市散居民族地区基本情况统计》，昭通市民族事务委员会，2008年12月。

（3）挂钩扶贫。长期以来，昭通市委、市人民政府采取“不脱贫不脱钩”的方式，把全市126个民族村列入扶贫挂钩村，把277个少数民族聚居点列入整村推进范围，安排市级22个单位挂钩22个民族村，110个县乡单位挂钩104个民族村，各级干部包扶少数民族贫困户近10 000户。整合各类资金，建设了一批对少数民族和民族地区经济社会发展起重大带头作用的基础设施项目，④昭通市民宗局：《昭通市少数民族和民族地区经济社会发展情况报告》2010年4月。解决了58个村244个民族聚居点的安全饮水问题、20个村163个民族聚居点通电工程、15个民族乡公路路面硬化、111个民族村公路建设、9个民族乡农村客运站建设等等。

（4）建立民族团结示范村，突出典型示范作用。用发展的手段来协调好新时期的民族关系，是新世纪民族工作的重点。

（5）表彰一批民族团结先进或模范集体和个人，突出先进个人的引导示范作用。除了建立示范村社，突出示范村社的榜样作用外，对长期以来扎根民族地区，为民族团结进步事业做出突出贡献的人，昭通市委、市人民政府还给予大张旗鼓的表彰、鼓励。

（6）异地搬迁。对于居住在高寒贫瘠山区、已失去生存环境、生活处于极度贫困中的少数民族，实行异地搬迁。

异地开发扶贫是一种扶贫方式的全新尝试，是党和政府为解决基本丧失生存条件地区贫困群众贫困的一项重要举措，是昭通散居民族地区扶贫攻坚的一个创举，是一件合民心、顺民意的好事。一是极大地缓解了原居住地的人口压力，并已退耕还林、还草，为留下的人口腾出了生存的空间。二是移出的人口找到了借地生财、借地解决温饱的用武之地，使他们能够通过自己的辛勤劳动改变自己的贫困面貌。三是实现了自然资源与劳动力资源的合理配置、优化组合，有效地开发了沉睡的自然资源，变资源优势为经济优势，促进了当地经济的快速发展；四是扩大了交流、开阔了眼界、更新了观念，有利于移风易俗，改变陈规陋习，有利于相互学习、取长补短，提高商品意识、竞争意识；五是扩大了少数民族的通婚范围，有利于促进优生优育，提高人口素质；六是促进社会的稳定。

（三）文化

多年来，市委、市政府采取了有力措施提高人民群众的文化生活质量，通过“文化昭通”昆明系列活动、“潮涌金沙”、“放歌溪洛渡”、“美好新水富”、“乌蒙欢歌”等大型文化活动，组织经常性的“三下乡”活动，组织各民族开展各种民族节日文化活动，以及其他丰富多彩的群众文化体育活动，极大程度地丰富了群众文化生活，为文化产业发展打下了较好的群众基础。

为加强农村文化建设，丰富群众精神生活，用社会主义的先进文化占领农村文化市场，最近几年，昭通市委、市人民政府推出的“百千万工程”、电影下乡、乡镇文化站建设、千户农家文化大院和农家书屋等文化建设工程，在广大农村引起较大的反响。在充分满足广大人民群众日益增长的精神文化需求、丰富百姓文化生活、传递致富信息、加快经济发展、促进社会和谐的同时，也起到了对民族传统文化进行保护、传承和弘扬的作用。①《中共昭通市委办公室、昭通市人民政府办公室关于进一步加强公共文化建设的意见》（昭办发【2010】5号文件）。

（四）教育

近几年来昭通市民委根据少数民族地区的实际情况，开展的教育与扶贫相结合路子，“扶持一个，就业一人，脱贫一家，带动一片”，不仅提升了少数民族的文化素质，缓减了少数民族地区经济贫困，还为社会输送了一批又一批的可用之才。

为了尽快为农村第一线培养一批“有技术、懂管理、留得住、用得上”的管理型人才，成为发展农村经济和农业生产、农村科技致富、农村先进文化的带头人，从2008年起，昭通市各县开始实施“一村一名大学生”计划，通过现代远程开放教育方式，将高等教育延伸到农村。

昭通发展民族教育事业的最大亮点就是培养少数民族人才与少数民族脱贫相结合，尽一切可能、创造一切条件让每一名少数民族学生走进学校走进课堂接受教育，使他们切身感受到知识改变命运的道理，改变过去昭通少数民族不重视教育的传统；通过培养少数民族学生，又改变了少数民族地区人才匮乏的局面，发挥少数民族人才在社会经济建设与社会发展中的重要作用。昭通的这种民族教育方式是符合实际也是卓有成效的，也是一种值得向广大西部地区推广的经验。

（五）卫生

1992年，全市建立了卫生院的17个民族乡中，有一半是危房。对此，卫生部门实施了“三项建设”工程（县级防疫站、保健站、乡卫生院加强基础设施建设），到1999年，民族乡卫生院危房率下降到5%，95%的民族乡卫生院实现了“一无三配套”（即无危房，房屋、设备、人才配套）。2003年，全市19个民族乡全部建立了卫生院，拥有床位208张，职工人数达到177人。到2008年5月，95%的民族乡卫生院配备了X光机和B超医疗设备，有一半以上卫生院有了心电图仪，126个民族村基本建立了卫生室，农村少数民族群众医疗保障制度全面建立，100%的少数民族群众享受农村医保待遇，因病致贫、因病返贫的现象逐步消除。②马贤英：《民族事业：三十年实现九大跨越》，昭通新闻网，2008年12月25日。

自2003年开始实施新农村合作医疗，到2010年8月，昭通市共有3 888.61万人次享受到了新农合的减免。针对126个民族村的新农村合作医疗，2009年昭通市开始启动昭通卫校民族班招收计划，计划招生50人，毕业后返回各民族村医疗点，从事新农合医疗服务。

（六）宗教

昭通是一个佛教、道教、伊斯兰教、基督教、天主教等五大宗教俱全的地区，各种宗教在昭通都有着悠久的历史，对各少数民族都形成了广泛而深刻的影响。因此人们有“昭通的稳定涉及宗教，昭通的贫困涉及民族”的说法。宗教内部、各宗教之间以及信教群众与不信教群众之间的团结、和谐，不仅关系到昭通一方，也关系到云南全省和国家的稳定与社会的和谐。因此历届昭通市委、市人民政府把认真贯彻党的宗教信仰自由政策，维护宗教界的和谐与稳定，作为维护昭通社会和谐稳定的法宝，采取一些列措施。通过立法，依法加强对宗教事务的管理。

1997年经省宗教局批准开放了一批宗教活动场所后，为促进宗教的和谐发展，宗教事务管理部门积极开展创建文明宗教活动场所活动，并加强对分管宗教的党政领导、宗教事务管理人员和教职人员等三支队伍的培训；争取各种机会，将教职人员送到省内、省外和北京学习。对那些没有开放的宗教活动场所，市宗教局采取以堂带点的方式进行规范管理；2006年，市宗教局着手对全市已批准开放的宗教活动场所进行建档立卡，规范管理，现已完成了对天主教、道教活动场所的建档立卡工作，并着手对全市批准开放的59个基督教活动场所进行建档立卡，对于未批准开放的活动场所，采取以堂带点的方式进行管理。

2009年昭通市一次性成立了市级五大宗教团体，建立起了各大宗教信教群众与政府和宗教事务管理部门之间的桥梁。

（七）民族关系

协调民族关系，维护民族团结与社会和谐。昭通市虽然是散居民族地区，但却也是民族热点问题地区，历史上就曾发生过“塘坝事件”、“鲁甸事件”等。因此，长期以来昭通市委、市人民政府始终把民族团结视为关系昭通乃至国家前途命运的重大问题，依法保障少数民族群众的合法权益，广泛开展民族团结宣传教育活动，巩固和维护全市民族团结稳定的良好局面，采取了一些切实有效的措施。首先，加大了民族团结宣传教育力度，在《昭通日报》开辟民族团结专栏，开办民族宗教网，广泛宣传党的民族、宗教政策和法律法规。其次，利用少数民族传统节日开展民族团结月、周、日活动，在中小学开设民族常识课，建立民族团结示范学校110所，民族团结教育基地24个。第三，实施民族团结目标管理责任制，建立了协调民族关系，妥善处理民族问题的长效机制。第四，加强沟通，增进友谊，经常召开少数民族、宗教代表人士座谈会，通报民族工作，听取工作意见建议；认真接待群众来信来访，做到件件有答复，事事有结果。第五，坚持为民族群众排忧解难，密切血肉联系；第六，坚持属地管理、分级负责原则，明确责任，加大对影响民族团结的矛盾纠纷的排查调处力度，坚持团结、教育、疏导、化解的方针，及时排除各种隐患，把问题解决在萌芽状态，化解在基层。①昭通市民族事务局座谈材料

由于在协调民族关系上采取了一些特殊措施，连续6年，昭通全市无一起涉及民族方面的群体性事件发生，也无一起聚众上访和非正常上访事件。昭通全市民风和社会风气良好，全市民族团结，社会稳定，人民安居乐业。

总结昭通市扶持散居少数民族发展的经验，我们认为，有以下几点值得总结、推广：

（1）坚持中国共产党的领导，坚定不移地贯彻落实党的民族平等、团结和各民族共同繁荣政策。

（2）坚持以人为本的科学发展之路。

（3）因地制宜，因族举措，分类指导，不让一个兄弟民族掉队。

（4）坚持和谐发展的原则。

（5）坚持民族发展要有政策作保障。

二、存在的问题

（一）散居少数民族的权益，只有国家大的民族政策，缺乏具体法律法规的保障。民族区域自治地方享受到了自治权，其少数民族的权力和利益获得了保障，而散居少数民族地区没有自治权，少数民族的权益不能完全受到法律法规的保障，造成事实上的不平等。在没有法律法规保障的情况下，少数民族的权益往往要看主要领导者个人的偏好和对党的民族理论政策掌握的程度。

（二）民族身份被淡化，民族传统文化消失严重。散居民族地区，就是少数民族人口与总人口相比达不到规定的比例，因而少数民族被视为与汉族一样的地区。散居地区的少数民族长期以来享受不到民族特殊政策的关照。

（三）三个主体少数民族之间的发展极不平衡。昭通市有24个少数民族，少数民族人口总数为53.7万人，其中，彝族、苗族、回族3种世居民族占少数民族总人口的97.13%。三个少数民族之间由于社会发育程度差异大，居住的环境条件不同，社会发展极不平衡。民族之间发展的不平衡，是民族问题的隐患。

（四）少数民族地区基础教育落后，集中办学给边远民族地区孩子带来更多困难。由于环境条件艰苦、经济贫困、读书无用论以及学校教育脱离少数民族实际等等问题，长期以来少数民族地区基础教育“一高两低”（入学率低、完学率低，失学率高）的现象难以改变。

（五）少数民族干部奇缺，与人口比例失衡，懂少数民族语言的干部更少。尽管市委政府采取种种措施培养少数民族干部，但是由于少数民族地区基础教育滞后，人才储备不足，没有人才参与竞争，干部难以培养。

（六）一些特殊群体长期得不到政府政策上的倾斜，贫困程度很深并与宗教问题交织一起。昭通作为散居民族地区，各少数民族享受的从来都是“一刀切”的政策，一些特殊群体长期以来得不到政府政策上的倾斜，造成这些群体贫困程度很深。

三、对策建议

（一）加强散居民族权益保障的立法工作，让散居地区少数民族的权益有法可依；同时，加大对《民族乡工作条例》和《城市民族工作条例》贯彻执行的力度；重点加强对民族乡的建设。

（二）散居民族地区更要强调对少数民族传统文化的传承和保护。除了按照《云南省民族文化保护条例》和非遗申请保护等开展文化保护工作外，目前昭通正在在全市开展的农家文化大院和“百千万”工程中，可以充分挖掘民族传统文化的因素，甚至在民族地区和民族村寨，可以搞民族特色农家文化大院建设，以突出民族文化的色彩，保护传承民族文化。

（三）加强对特困群体的调查研究和扶贫力度，尤其要深入开展对乌蒙山区大花苗整体的贫困与基督教信仰问题的调查研究，并积极向省委、省人民政府和中央汇报，争取省和国家的重点扶持。

（四）对民族的整体贫困与基督教信仰问题进行综合治理。要加大扶贫的力度，治理贫困。尤其要整合上级不同部门每年下达的分散的扶贫资金（茅草房、危房改造、整村推进、一事一议、抗震救灾等资金），集中用于一两个村的扶持，让群众亲身感受到党和政府对他们的关心。只有解决了贫困问题，才能逐渐改变群众盲目信仰基督教的状况。

（五）针对边远少数民族山区基础教育的实际，在不具备条件的情况下，对一师一校小学不搞“一刀切”，能保留的要保留。并且要推广普及少数民族语和汉语双语教学；以优惠的政策鼓励优秀教师到边远贫困少数民族地区支教。

（六）在少数民族人才和干部的培养上，昭通市委、市人民政府因地制宜、因族举措，已经制订并实施了一些很好的政策措施，比如针对苗族特别贫困、特别落后的现实，在昭通市民族中学开办苗族高中班的做法；在少数民族人才的培养上，采取开办民族班、民族预科班和推荐、保送、定向培养等方式，扶持少数民族人才完成大专、本科学历，培养少数民族的后备人才；在公务员招考上，按民族分指标，并给予特别落后的民族特殊照顾；针对边远少数民族地区，开办专门的民族医士班、兽医班，与省、市各中专、职业学校联合办学，招收少数民族应、往届高中毕业生，并对这些学生的学费给予补助等等，这些都是非常好的民族政策，应继续深化、发扬。

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