政协界别改革与弱势阶层政治参与

卢剑峰

（浙江万里学院，浙江 宁波 315100）

“坚持发挥人民政协作为大团结大联合组织的作用”，“以改革创新精神推进人民政协事业”，需要有理论上的突破。中国社会结构已经发生历史性变革，新社会阶层的涌现就是一个重要标志。但是一些社会阶层并没有进入政治过程，如2亿多外来务工群体缺少参政议程的能力和机会，不能通过合法渠道维护自身的权益。另外，农民阶层发生了明显分化，一些富裕起来的农民成为农村社会的精英阶层，普通农业劳动者逐渐成为利益受损阶层（下文“农民”就指农业劳动者）。弱势阶层在政协的缺席，不仅是个理论问题，也是一个政治问题。政协这个平台对弱势阶层政治参与的吸纳问题没有得到严肃的论证，这成了本文的研究缘起。

一、政协界别设置及相关问题

1980年代中共中央在提出政协委员人员名单时首次提出“界别”。2004年修订《政协章程》增加了“界别设置”内容。

界别代表所在的党派团体、民族宗教和社会阶层表达政治观点和利益诉求，通过公共领域的论辩形成公共观点，体现协商民主的特质。“政协不只有发言权，发言还要有权威性”取决于政协建制化的程度。商议性政治的成功取决于相应的交往程序和交往预设的建制化，以及建制化商议过程与非正式地形成的公共舆论的共同作用。[1]（P371）但目前政协的界别设置以及制度框架明显不支持社会交往。

目前政协界别组成由10个党派界别、8个团体界别、13个职业性界别和3个特邀代表界别组成。社会结构深刻变迁，新社会阶层没有被吸纳，界别设置存在的问题不容回避。

第一，界别主体狭窄，弱势阶层利益代表难。中国社会已形成比较复杂的社会结构。有观点认为当今社会阶层结构由十个社会阶层组成，阶层划分以职业分类以及组织资源、经济资源和文化资源占有状况为依据。[2]近十年社会阶层分化越来越明显，阶层之间的矛盾增加。社会结构严重滞后于经济结构，权力精英和经济精英占据更多的公共资源，弱势阶层缺乏必要的组织和经济资源，社会陷入一种愈弱愈贫、愈贫愈弱的恶性循环。在放权让利改革和市场化过程中，市场经济的基本制度安排决定了再分配权力、寻租能力和市场能力共同构成阶层分化的动力基础。[3]弱势阶层没有寻租能力，没有自我组织的能力。在政协外来务工者没有代言人，农业界真正农民代表寥寥。政协界别植根精英，政协委员非富即贵、非官即商，界别民主成为精英民主。

第二，界别边界不清，交叉重叠设置多。政协界别强调和表达的是各界别组织及其成员利益的多元性，这对界别设置提出明确要求。在政协界别中，党派和团体界别相对稳定，职业界别随社会结构变化有较大变动。界别设置没有统一严格的标准，一些界别的设置随意性较大，界别的重复与交叉问题普遍存在。如，社会科学界、科学技术界、科学技术协会构成身份模糊不清，区分不明显。同样，共青团界和青联界、科协界和科技界的成员重叠。有些界别规模超大，有些界别人数过少，界别之间比例不合理。如，十一届政协委员中，文艺界147人，科技界112人，经济界145人，特邀人士166人，农业界65人，教育界107人，全国总工会63人，宗教界65人，体育界22人。[4]公务员身份的委员多，教育工作者身份的委员多。这些问题使政协界别的代表性受到质疑。

第三，政协官僚化，委员角色意识淡。全国政协界别中，中国共产党、民主党派和人民团体实质上已行政化，委员都是公务员身份。经济界、农业界、教育界、体育界、医药卫生界、无党派界、特邀界等界别活动平台虚无，职业界别官僚化倾向严重，委员与其界别民众没有经常性联系，消解了民主监督能力。政协委员的产生党委部门控制，实际上是党委委任。委员没有角色意识和代表责任。如，农业界委员大部分是来自机关、国企、事业单位的领导、研究员，真正的农民代表屈指可数；工会界委员绝大部分是各级工会的领导，来自各行各业基层工会组织的代表也少得可怜。“特别邀请人士”更是精英中的精英，不是官僚就是官僚的盟友，这些人士无明确使命，无履职方向，却人数庞大。如，西安市政协第十三届政协委员575名，特别邀请人士（含特邀港澳人士）达101名之多。“三不委员”普遍存在，即，当一届委员，不发言，不提议案，不参加调研。一全国政协委员的话引人好笑，“我爱国，我不添乱，从不反对或弃权。”“三不委员”与“爱国委员”曝露出政协委员参政议政能力以及政治素质问题。

概言之，社会结构分层出现新阶层，政协平台却没有开放充分的机会，弱势群体话语权不足，组织化程度低。弱势阶层也是沉默阶层的现实拷问政协界别设置的开放性与公正性。

二、弱势阶层应纳入政协参与

如前所述，政协参与就是指界别参与。弱势阶层在政协界别中还是空白。本文无意对弱势阶层作整体分析，而把重点放在规模最大的两个弱势阶层，即农民阶层与外来务工阶层上。农民和外来务工者是不是独立的社会阶层，是有争议的。一般认为，外来务工者指具有农村户口身份却在城镇或非农领域务工的劳动者，是户籍制度下一种特殊身份标识。外来务工者既不属于农民，也不属于体制保护的工人。在横向分层，外来务工者与其他阶层同是社会建设的主力军，不分高低贵贱；在纵向分层，他们则是社会地位比较低的层级。[5]不合理的制度和利益关系的存在，使外来务工者这一特殊阶层逐渐固定。“现阶段中国的社会阶层结构是在经济结构调整经济发展的过程中，自然、自发形成的，它还正在变动过程中，还不合理，与社会主义现代化建设及其要求还不相适应。”[2]（P5）外来务工群体就是一个变动社会的独立的社会阶层。这一阶层并不会很快从社会经济舞台“消失”。

农民和外来务工者通过合法方式参与政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的程度很低，表达利益观点和态度的途径严重不足。亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中写道，“区分现代化国家和传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组合参与政治并受到政治的影响。”他认为“政治现代化最基本的方面就是要使全社会性的社团得以参政，并且还需要形成诸如政党一类的政治机构来组织这种参政，以便使人民参政能超越村落和城镇范围。”[6]（P34）亨廷顿的政治制度化思想对解决弱势群体的社会经济问题具有重要的启示。政治参与、利益表达以及维权机制的不足，使弱势阶层形成“政治冷漠”，对体制内机构的政治信任很低。一份对广州和长沙的调查显示，虽然有一半以上的外来务工者在利益被损害时会找政府部门，但不到三分之一的外来务工者会认为找的效果是“有用”，没找政府部门的原因是“找了也没有用”。[7]体制性排斥堵塞了外来务工者的参与渠道。社会排斥本质上不在经济方面，而在政治和社会方面。人们欢迎外来劳动力到城市工作，却很少愿意把他们视为有资格享受公民权的成员。外来务工者没有自己的组织，政治参与度也明显低于其他社会群体。

相比较而言，农民政治参与的途径似乎比较丰富，如有村民自治组织、人大代表选举、行政复议和行政诉讼、信访等。但这些制度规定不能解决农民自身的权益问题，目前使用多也饱受争议的途径就是信访。当权益受侵损，他们靠非制度性方式，如群体抗争或暴力维权。农民组织化（比如成立农会）的政治风险大，大部分维权是个人性的，因此多以失败告终。尽管农民的政治参与已经从动员性参与向自主性参与发展，但缺乏合法制度规范是社会管理失序的问题所在。

外来务工者和农民阶层既缺乏纵向的政治参与，也缺乏横向的自治组织。这两个阶层在政治生态中丧失了话语权，除了自身知识和信息贫乏外，主要是制度缺陷造成的。参与的制度瓶颈诱发了众多社会冲突。历史告诉人们，民主制度是一个低成本表达利益的政治方式，弱势阶层应成为发展民主政治的一个重要动力。

三、政协界别需进一步改革

界别民主是对社会经济多元化的积极回应，界别改革应考虑以下四方面。

一是扩展政协界别，完善各阶层的利益表达渠道。在制度设计上，政协界别的覆盖应包容社会各界人士、社会各阶层、各职业群体，弱势阶层、弱势群体在人民政协能找到自己的界别归属。我的主张是，新增“外来务工界”，恢复“农民界”。外来务工阶层的利益表达，在政协界别可以有层次的考虑，一是增设外来务工阶层，二是在工会界别中扩充外来务工者代表，三是在整合后的政协界别中有外来务工者选举出的委员。让真正代表外来务工者和农民利益的政协委员出现在政协舞台。政协界别“去官还民”，让“官”的角色淡下去，让“民”的角色强起来。界别各主体的政治地位是平等的，作用也应均衡，这样有利于协商民主的发挥，也有利于社会团结。

二是提升阶层的组织化程度，支持社团发育。如何改变弱势阶层低组织化状态？托克维尔指出，美国的政治结社在一定程度上维护了个体的正当合法权利和独立自由。“当公民在一切事情上都有结社的能力和习惯时，他们无论在小事上，还是在大事上，都会自愿地结合起来。但是，只允许他们可以在小事上结社的时候，他们的热情和才干都会消失。”[8]（P648）结社为公民参与公共事务，进入公共领域提供了渠道。社会弱势阶层的结社可有效避免社会涣散，培养公共精神，积累社会资本。“政治生活越接近互惠原则基础上的政治平等的理想状态，政治生活越采取自治的状态，就可以说这个共同体越有公共精神。”帕特南总结道，“建立社会资本并非易事，然而，它却是使民主得以运转的关键因素。”[9]（P101、217）农民也好，外来务工者也好，都应当支持建立属于他们自己的社团组织。通过社团组织推动阶层共同利益的实现。弱势阶层不能简单地被代表，而应支持社会阶层、利益群体组建合法社团。成立农民协会，对国家立法与政策施加影响，约束基层政权违法行政行为，增强与强势集团的博弈与谈判能力。外来务工者阶层通过政党、工会、妇联、共青团等组织参与当地政治事务并发挥其应有的影响。政协应当明确规定外来务工者委员，允许外来务工者组建自己的社团，开展政治参与民主培训，让他们和本地人一起进行社会管理。

三是完善界别联系机制，推行政协委员选举制。没有民意基础的政协委员不具有正当性，也不具有代表性。民众投票选自己信任的人进入政协担任委员，是一种不可或缺的民主形式。要破除对选举的恐惧心理，把民主选举作为一种政治学习。政协委员的选举难度低于人大代表的选举。政协委员实行选举，基础工作是界别改革。在界别改革基础上科学分配界别委员名额，界别内部通过自由竞争产生委员。探索界别成员内部竞选的机制，实行差额选举制。改造政协委员结构，减少官员任委员的比例，形成以基层群众代表为主体的委员结构。步骤上，可在原有协商产生委员的机制基础上，拿出一定比例的名额通过选举产生，然后逐步扩大选举比例。总之把政协发展成参政议政的民主机构。

四是加强民意代表能力，推进政协委员专职化。政协委员兼职化弱化了职能发挥。明星委员长期不参加会议，损害了人民政协的形象。政协委员专职化，有利于增强社会各界别的活力和政治协商的效力，有助于推动民主与法治进程。让弱势阶层的委员率先专职起来，其政治意义和社会意义更大。政协委员专职化对委员素质提出了高要求，在提升政协委员参政素质的同时，对专职委员应设置办公室，配备辅助人员，以提高议案的质量。长远看政协委员专职化是方向，地方可创造条件，积极试点，为政协制度创新打基础。

四、结语

政协界别改革坚持扩大团结与增强包容的原则，积极回应社会转型出现的新特点和新现象，调整利益表达的主体，关注弱势阶层的利益表达问题。为遏制不断扩大的利益分化势头，维持社会公正和谐，人民政协应开放给各个社会阶层，而不是有选择地向强势阶层开放。好的政治开放是一种社会各阶层的均衡参与，而坏的政治开放是一种不均衡参与。作为政治策略的人民政协，还是作为政治结构或政治制度的人民政协，都应将庞大的弱势阶层的政治参与纳入其中。通过改革界别设置，让弱势阶层有畅通的利益表达机制。弱势阶层的政协参与，是一个低成本高收益的制度设计，是协商民主的中国实践。社会阶层只有结成社团，才能突出政协界别的政治属性。因此应改革政协界别设置，扩大参与主体，提升各阶层的组织化程度。通过民主促进团结是人民政协的改革方向。

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[3]刘欣．当前中国社会阶层分化的多元动力基础一种权力衍生论的解释[J]．中国社会科学，2005，（4）：101－114．

[4]中国人民政治协商会议第十一届全国委员会委员名单[EB／OL]．中国政协新闻网，http：／／cppcc．people．com．cn／GB／6825500．html，2008－01－26．

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[8][法]托克维尔．论美国的民主：下[M]．董国良译，北京：商务印书馆，1988．

[9][美]罗伯特 D· 帕特南．使民主运转起来[M]．王列，耐海榕译，江西人民出版社，2001．