保障党员主体地位和民主权利的实现途径

张 英

(中共黑龙江省委党校，哈尔滨 150080)

保障党员主体地位和民主权利是党的建设的一个新的重大课题，是一项长期性、开拓性的工作，同时也是加快推进惩治和预防腐败体系建设，深入开展反腐败斗争的重要切入点和突破口。党员民主权利的保障是实现党员主体地位的政治基础和法律支撑，尊重党员的民主权利从根本上就是尊重党员的主体地位。因此，落实党员主体地位最重要的是落实党员的民主权利。从当前加强党的建设、推进党内民主和加快反腐倡廉建设步伐的要求出发，尤其要着力落实党员的知情权、参与权、选举权、监督权。

一、落实党员知情权:加大党务透明力度，完善民主公开机制

党员知情权是党员的一项基本权利，是党员行使其他各项权利的基础。推行党务公开，可以使党员更广泛地了解和参与党内事务，保证党员行使知情权、参与权、选择权和监督权。只有这样，广大党员才能更广泛、更积极地参与管理党内事务，也只有在党员逐渐熟悉管理党内事务的过程中，才能不断提高其维护自身民主权利的能力。

(一)实行重大决策酝酿过程公开

广大党员对党内事务的知情，特别是对重大决策的知情程度，是检验党员主体地位和民主权利是否得到落实的重要标志。以往党员对党内事务决策的知情，往往是党内决策做出后的情况通报，党员直接了解决策的全过程不充分。因此增强党员对党内事务的知情权必须加大党员对党的决策全过程的知情程度。具体说，凡属事关党和国家前途命运的重大决策及事关国计民主的重大问题，在决策形成前的酝酿阶段，不仅要把其意图和主旨向各级党组织、领导班子、党外人士通报情况征求意见，而且要通过一定方式向全体党员进行通报情况，使党员不仅能够详尽了解党的决策的意义和内涵，而且使党员能够充分讨论决策内容，提出意见和建议。如党的代表大会报告草案应在正式形成前至少半年向全体党员通报，广泛征求意见，对草案进行充分修改和补充，对一些重大问题要引导党员进行充分讨论，有关方面要把党员的意见建议及时向上反映。对一些十分重大的问题甚至可以在一定范围内进行表决，使党的权力在阳光下运行，从根本上防止暗箱操作和独断专行。

(二)实行干部选拔任用预案公开

领导干部是党员把个人价值同党的事业紧密联系的重要桥梁和纽带，其选拔任用历来是党员关注的核心，更是党员对权力生成进行监督的主体，党员对干部工作的了解知情程度直接关系党员主体地位的发挥和民主权利的落实。当前尤其要着力落实党员对干部工作的知情权。要做到这一点，在坚持现有干部选拔任用公开制度外，还应推出干部选拔任用预案公开制度。即无论是委任制干部、选任制干部、还是考任制干部，在正式任用前，除了要把选拔任用的原则、要求、方式和拟选人名单向党员公开外，还应把领导者的酝酿过程、组织部门考察结果以及拟选人员的基本状况向全体党员公开，使党员事先就知道党组织要推选谁、为什么推选和怎么样推选，在这个过程中，党员提出的正确意见和建议要成为选拔任用干部的重要依据。

(三)实行党内办事程序及结果公开

党员是党内的主人，各级党组织所要做的事情和要履行的程序除必须保密的应一律向党员公开。党的各级组织每项重大任务开展前，要把完成工作的第一责任人和有关梯队、完成的程序、可能遇到的困难、挑战以及完成的指标和各种关系向全体党员公开，在完成过程中遇到的困难和问题、解决问题的过程、涉及的人和事要向全体党员公开，工作结束后，工作目标和任务的完成情况与完成前承诺兑现情况、功过责任情况也要向全体党员通报。

(四)实行改革创新意向公开

党领导的每项重大改革，无论是经济改革、政治改革、文化改革还是社会改革，都和广大党员群众的切身利益息息相关。党员有权利了解和掌握这些改革的意图和走向，以便积极踊跃地参与其中。因此要积极推出改革创新意向公开制度。凡是围绕涉及党员群众切身利益或党员群众普遍关注的热点难点重点问题，所制定或出台的改革措施、创新制度在出台前，有关党组织应把改革创新的依据、意向及时向广大党员通报，广泛征求意见。若党员意见较大，应暂缓推出，绝大多数党员不赞成的，应停止推出。

二、落实党员参与权:拓宽党员参与范围，疏通民主沟通渠道

党员参与权是保障党员主体地位和民主权利的中心环节。党员积极参与党内事务是党员发挥主体作用的最基本内容，也是党组织凝聚党员智慧与力量，充分激发党员的积极性、主动性和创造性的途径。党员政治参与程度越高，党员在党内的主人地位和民主权利越充分。因此必须不断扩大党员对党内事务的参与力度，并从党员民主权利落实上加以保障。

(一)推行党员议事制度

要建立健全党员在党的会议上和党报党刊上参加关于党的政策问题、决策问题的讨论和对党的工作提出建议和倡议的机制，在党报党刊和有关媒体开设党的政策问题讨论和对党的工作提出建议和倡议的固定专栏。一些党组织还可以根据决策和工作需要定期面向党员推出专题式讨论、吸收党员代表参与研讨，广泛吸纳合理化建议和意见。完善党员对党的工作表达自己态度的技术手段。选举中提供相对独立的选票间，改变手工画票方式，提供电子计票的技术手段。

(二)推行党员列席会议制度

要积极推出党员参与列席党委重要会议制度。在党委会议召开前，通过相关程序选择若干名党员列席会议，保障党员能够按照正常的组织程序，充分发表不同意见，在党内形成敢于说真话的良好氛围。在会议过程中要给予每位列席党员一定的发言时间，集中阐述各自的意见、建议。党委成员发言结束时，应逐个征求列席党员的意见。对列席党员反映的重大问题和提出的重要意见和建议，党委须在办理时限结束时，将办理情况和结果反馈给列席党员。通过这一过程，充分体现党员意志和愿望。

(三)推行党员提案制度

要参照人大代表提案制模式，在实行党代表提案制的基础上，进一步推出党员提案制，即党员个体或群体，可以就一个时期内党组织必须突破和解决的重大问题、群众关心的热点问题、党员自身利益攸关的问题，以一定会议为载体，或向上级组织提出议案。接受议案方必须在规定的期限内对议案能否立案予以明确答复。确系党内必须解决的紧迫问题，必须予以立案，并进入决策内容，这要作为重要制度规定下来。通过这个平台，不断增强党员的主体意识和履行民主权利的能力。

(四)推行党员参与表决制度

要充分发挥党员在党内重大事务中的参与作用。在基层党组织具体事务的决策中，要改变以往一些地方只依赖于党组织和领导人的决策表决方式，忽视党员对决策的参与表决。具体说，要坚持党组织与党员相结合提出表决事项、确定表决议题，并把党员作为表决主体。表决最终结果要经得住实践和党员群众的检验。从表决程序上说，对每一项表决事项要坚持超过2/3 的党员到会方可进行，以赞成票超过有表决权党员数的半数为通过。有条件的党组织，选择一些事关该地区经济社会发展的重大问题、紧迫问题，可以进行必要的全体党员表决。

(五)推行党员公推制度

为了使党的干部工作更好地引入民主和竞争机制，要在已经推出的公选干部和竞争上岗制度的基础上，尝试推出党员公推制度。即以所在党组织为单位，在领导班子换届选举和通常干部选拔任用中，党员有权联名提出领导干部候选人，党组织经过审查未发现明显问题，应纳入考核对象，从而在干部选拔任用上，形成组织推荐、党员推荐和群众推荐三大推荐主体。通过这一平台，保证党员在党的重大人事安排上充分行使自己的民主权利。

三、落实党员选举权:尊重授权主体意志，探索多样选举模式

党员选举权是实行党内民主的根基，是党员主体地位和民主权利实现的核心问题。从某种意义上说，没有党员的选举权，就没有党内民主。因此，在保障党员民主权利中必须着力落实党员的选举权。

(一)探索完善候选人提名制度

在党内选举中，候选人提名至关重要，直接关系着选举的质量和公正性。由于种种原因，以往党内选举中，在候选人提名环节上往往由上级组织和领导人说了算，而一些地方的广大党员实际没有提名权利。致使权力授受关系脱节，党内民主在这一环节上流于形式。因此，要提高党内选举的质量和水平必须扩大和增强党员选举权。具体说，在今后党代会、全委会、常委会候选人的选举中，要探索推出党组织和党员相结合提名候选人制度，即党组织提名、党员提名吻合起来才能产生候选人，只有领导者提名而无党员提名的候选人视为违规;要探索党员联名提出候选人制度，即由一些党员按照相关条件共同推出候选人，并与署名制度相结合，谁提名谁负责;要探索党员自荐候选人制度，即党员个人提出申请，经过全体党员大会评议符合条件，经组织考核符合标准则成为候选人。通过这些措施，使候选人提名制度得到完善，使党员主体地位得到真正展示。

(二)探索完善体现党员意志的具体选举制度

在以往党内选举中，从形式上说，党员拥有充分的选举空间，而实际上党员选举权并不充分，有的地方甚至打着民主的招牌，最终是由少数人甚至是领导者个人左右选举，党员作用不能得到体现。因此，推进党内选举最重要的是充分尊重和体现党员意志。解决这一问题必须从强化制度入手。要建立健全候选人介绍制度，通过逐步采取情况说明、召开见面会、公开竞职演说、书面陈述等方式搭建候选人展示平台，增进党员对候选人的了解，使选举人和被选举人紧密地联系起来。要严格规范党员选举程序制度，按照普遍、平等、秘密的原则，使选举全过程程序科学、合理。对于选举中的候选人搭配问题，选举中操作程序与监督问题都要严格按规则进行，以求公正。尤其是对投票表决，有条件的地方要实行电子表决，在条件暂时不具备的地方要采取无论是投赞成票、反对票，还是弃权票，都需要填写无记名选票，不划票就是废票的做法，从而使表决行为对表决者个人利害不构成任何威胁，保证表决者能真正自由地表达意志。要充分尊重党员选举结果，只要是按照选举规则和程序产生的选举结果，组织必须予以认同，任何组织和个人不得以任何形式改变或变通选举结果，无论是什么人不尊重选举人意志和选举结果，一律追究法律责任。

(三)探索完善多样化的党内选举模式

在以往党内选举中，从方式上来说是单一的，主要采取等额选举的方式。这种方式有利于选举的稳定性和可操作性，但不利于候选人之间的比较和竞争，更不利于充分体现选举人的意志。这种单一的选举方式已不适应党内选举发展的需要，更不适应建设一个科学民主、依法执政的党的需要。对这种方式进行改革势在必行，其目标是从中国的国情出发，探索多样化的党内选举模式。要坚持差额选举并不断扩大差额选举的范围。无论是中央选举，还是地方和基层选举，无论是党代会选举，还是全委会、常委会选举，一律采取差额选举的方式。要不断扩大直接选举的范围，要由街道、社区、农村党支部、乡镇直接选举逐步扩大到县区、地市的党政领导班子和领导机关直接选举，有条件的可以逐步扩大到省一级党政机关直接选举。要推出竞争性选举方式，变候选人被动选举为主动竞争，候选人必须围绕自己要进入的岗位和角色，进行施政演说，以充分理由说服选举人，选举人对多个候选人竞选情况进行比较，有选择地投票，从而提高选举的民主性和公信度。

四、落实党员监督权:规避权力运行风险，构建对称制约架构

监督权是党员一项十分重要的权利，是能否发挥党员主体作用和保障民主权利的标志，是规避权力运行风险，防止权力滥用和失控的治本之策，是有效遏制党内腐败的重中之重。因此，必须采取有效措施，切实保障和落实党员监督权。

(一)推行党员督导制度

为了切实保障党员的主体地位和民主权利，在党内监督上，除了专门的监督机构即党的纪律检查委员会实施监督职能之外，还必须更好地发挥广大党员在党内的监督作用。目前，应在党员监督已有制度的基础上围绕落实党员监督权着力推出党员督导制度。即由政治强、素质高、作风正、熟悉党内监督工作的优秀党员组成党内督导团。督导团成员由党员大会选举产生，领导干部不能成为督导团的成员，但可以参加选举。督导团接受党的纪律检查委员会的垂直领导，其成员实行五年一换制。任何组织和个人不得以任何形式随意变动和撤换任期内的督导团成员。督导团主要负责对同级党委重大决策推出、重要干部安排、重大资金使用、重大事项研究等方面实行监督。督导团有权对监督对象提出询问和质询，有权要求监督对象对询问和质询内容做出合理解释，有权查阅重要会议的信息资料，有权对被监督对象的违纪和不法行为提出弹劾和罢免动议。

(二)推行党员听证质询制度

听证质询制度是国外特别是发达国家政党运作和政治运作的重要制度，对防止权力变形和官员腐败起到十分重要的作用。我们要借鉴这一有益经验，从发挥党员主体作用和有效监督权力运行出发，推行听证质询制度。即要依据党内形势和任务的发展变化，不定期地围绕党和国家的长远发展战略，或本地区、本系统、本单位和本部门的长远发展规划，或党员群众普遍认为是涉及国计民生的长远大计、紧迫问题、热点焦点问题，召开以党代表，或党员代表为骨干的听证会，与会有关方面和有关领导要就有关问题向党员代表或党代表进行说明和通报。与会党员代表或党代表可以就其中任何一项敏感问题进行询问和质询，与会被听证方必须予以答复，直至党员认为满意为止。会上未能作出明确回答，或党员认为没有达到质询效果，党员有权向上级组织提出复议，或要求再次召开听证会。听证效果应该作为干部绩效考核和政绩考核的重要依据。此项活动要形成制度并长期坚持。通过这一平台，激发党员的政治热情和主人翁责任感，进一步提高党员的参政议政水平。

(三)推行党员评议制度

领导干部手中的权力是人民赋予的，从党内来说，是党员授予的。因此领导干部的执政行为和一切工作都必须接受广大党员群众的监督。检验领导干部工作状况的标准是实践、是党员群众的满意度。然而，以往有些党组织和领导干部的工作状况如何，不是由其服务对象进行评议、评价和评估，而是自我评估和上级评估，有的评估与党员群众的认可程度相差甚远。更值得注意的是，由于缺乏党员对党组织和领导干部的经常性监督和评价，致使有的党组织和领导干部凌驾于党员和党组织之上，成为不受任何监督、随心所欲的特殊对象，为领导干部的独断专行和权力滥用埋下伏笔。因此，要推行党员评议制度，把党组织特别是领导干部置于党员的直接监督之下。即要从制度上规定有关党组织一年内至少召开两次以上党员大会，在领导干部述职的基础上，由党员代表或党员联名对党组织的全部工作情况进行评议，对领导干部的领导行为和工作业绩进行评议，对其他党员的基本工作状况进行评议，并把这种评议作为党组织、领导班子和领导干部考核的基本依据。通过这个平台，使领导班子的执政行为和工作状况得到有效监督。

(四)推行侵权追惩制度

当前在党员民主权利上存在的主要问题，不是应赋予的权利太少，而是赋予的权利没有落实到位。尽管《中国共产党章程》、《中国共产党党员权利保障条例》以及其他党内法规，都详尽规定了党员的民主权利，但这些权利因其缺乏严密的制度和机制体系链条的支撑，使之难以完全落到实处。因此，我们必须寻求一种制度，使之对党员民主权利能够起到强有力的保障作用，使党员权利不受侵害和践踏。为此，应推行侵权追惩制度。即要定期检查和总结党员权利的保障状况，及时发现问题。对于有侵犯党员权利行为的党员，其所在党组织或者上级党组织可以采取责令停止侵权行为、责令赔礼道歉、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评等方式给予处理，情节较重的，按照规定给予党纪处分。对于有侵犯党员权利行为的党组织，上级党组织应当对有关责任者进行批评教育，情节严重的，按照规定追究有关责任者的责任。对于因侵犯党员权利受到党纪追究的党员或者在保障党员权利方面失职、渎职受到党纪追究的党的领导干部，需要给予行政处分或者其他纪律处分的，作出或者批准作出处理决定的党组织应当向监察机关或者其他有关机关、组织提出建议。在追究责任过程中应不受时间限制。对于有些侵权行为，在当时没有表露出来，后来被发现，有关责任者仍要被追究责任。