海洋生态安全治理的国际经验与启示

曾庆丽

(中国海洋大学 政法学院，山东 青岛 266100)

21 世纪是海洋的世纪，随着对海洋战略地位认识的逐步加深，海洋已经成为各沿海国家相互竞争的重要领域。在向海洋进军的同时，海洋生态安全作为海洋可持续发展的核心，其重要程度显而易见。然而，由于各个国家具体海洋生态环境和治理政策的不同，在国际上很难达成海洋生态安全治理的协调机制。因此，随着我国海洋生态安全问题日益严峻，总结借鉴其他海洋发达国家的生态安全治理经验，结合我国实际情况采取切实有效的措施保护和治理海洋生态安全已经刻不容缓。

一、我国海洋生态环境存在的问题

McNeil’s D.N.提出，环境安全作为国家安全的重要组成部分，且许多暴力冲突与当前的环境问题存在直接关联关系［1］。邓聿文认为，生态安全是指生态主体在其生存和发展的环境中，没有或极少受到因生态失衡而引起的破坏与威胁的状态［2］。张珞平指出，海洋环境安全集中体现于海洋环境的可持续发展观，为了达到海洋整体生态环境安全，我们所需做的不仅仅是海洋污染的治理或被动的海洋环境治理［3］。综上，海洋生态安全是指海洋中存在的生物及海洋环境等整个海洋系统在没有受到或极少受到破坏的状态下存在，整个海洋生态系统，以及人类、陆上生态系统与海洋生态系统之间保持着一种常态的功能与结构的平衡［4］。

近年来，我国海洋污染问题日益严重，海洋生物多样化及海洋生态系统遭到严重破坏，海洋生态安全形势十分严峻。目前我国海洋生态安全存在着以下几方面问题:

(一)海洋环境污染日趋严重

从海洋污染物的构成看，海洋污染主要来源于陆上点源污染、陆上非点源污染和海上排污三种。其中，UNSEC 指出，世界上约80%的海洋污染来源于陆地人类有意识或无意识的破坏活动［5］。据相关数据统计，我国1999—2007年，东海区各海域的整体倾倒量呈上升趋势，其中，上海海域和浙江海域尤为明显。有关数据表明，截至2009年底，我国所有海域未达到清洁海域水质标准的面积为146 980平方公里，辽东湾、渤海湾、长江口、珠江口和部分大中城市近岸局部水域为严重污染海域［6］。种种海洋污染已逐步演变为海洋灾害，对包括海洋渔业资源在内的海洋生物系统以及整个海洋生态安全系统造成了严重损害。

(二)海洋生态系统严重退化

由于人类长期过度捕捞鱼类等海洋生物资源，以及不合理的开发利用各种海洋生态系统生物成分，致使早在19 世纪中叶就出现了海洋生物资源衰竭现象，到目前为止，海洋生物资源衰竭已成为最重要的海洋生态环境问题之一［7］。海洋生物资源的衰竭主要表现在部分或大部分珍稀的海洋生物物种种类逐年减少，甚至灭绝。另外，日益严重的海洋污染以及海岸工程、滩涂围垦等破坏性活动占据了海洋生物原本的生存环境，导致了其群落结构异常，最终使得海洋生物多样性逐渐减少。所有这些人为的破坏活动都对海洋生态系统的完整性和多样性造成了不可逆转的影响，目前我国大部分的海岸线及滨海湿地生态系统均处于亚健康或严重不健康的状态。

(三)外来海洋物种的入侵

国际自然保护协会称，物种入侵问题是最近400年中造成39%动植物灭绝的罪魁祸首［8］。外来海洋生物物种的入侵是引起海洋生物多样性丧失的最大原因［9］。近年来，随着我国沿海养殖业和海洋运输的发展，沿海各地的海洋外来入侵物种数量也大大增加，对外来海洋生物物种的盲目引进和压舱水的排放是目前国内海洋物种入侵最主要的渠道。我国海洋生态系统中海洋外来入侵物种已经占国内入侵物种的12.5%［10］，大量海洋生物物种的入侵直接或间接的危害了海洋中原本的土著物种，对海洋生态物种的多样性以及生态系统都构成了最严重的威胁［11］。据研究，海洋外来物种的入侵后果可能比海上石油泄漏的后果更为严重［12］。

二、我国海洋生态安全治理面临的挑战

近年来，我国相关部门在治理海洋生态安全方面采取了一些积极的措施，同时也取得了一定的成效。但是在实施过程中仍面临着许多的问题及挑战，笔者从我国海洋生态安全存在的问题切入，进而指出我国目前在治理海洋生态安全过程中存在的不足，这对于尽快改变我国海洋生态系统的恶化趋势以及采取积极措施治理海洋生态安全问题具有重要的现实意义。

(一)海洋生态安全治理的法律法规不完善

纵观我国海洋生态保护方面的法律法规，大都是针对或者侧重某一领域或某一行业，各条文规定难免顾此失彼，缺乏全局性和整体性，与我们当前提倡的现代海洋综合管理的理念不相符。我国海洋生态安全治理法律法规不完善，主要表现为以下两个方面:一是专门保护海洋生态安全的综合性法律不健全。如日本为了保护海洋生态环境率先制定的《海洋基本法》，这部法律在保护海洋生态安全方面起到了十分重要的作用，是一步“高棋”［13］。而我国现行的《海洋环境保护法》较为笼统概括，海洋生态安全保护所应该具备的法律原则和法律制度没有在这些法律中得到系统、具体的规定，无法起到海洋生态安全保护基本法的作用。(2)相关海洋生态安全保护和治理配套的法律法规仍存在较多空缺。我国现行的相关海洋环境保护法律法规多是从开发利用的角度提出对海洋资源的保护，海洋生态安全保护和治理方面的配套法律法规还存在很大的漏洞和缺失［14］。我国海洋生态安全保护方面法律制度的不完善已严重影响了海洋生态安全保护政策的顺利进行。

(二)海洋生态安全管理部门职责不清

与美国等海洋发达国家的综合型海洋管理模式相比，我国实行的是分散型海洋生态安全管理模式，各涉海主管部门大多以行业管理机构为基础而划分区域，条块分割，自成体系，职责分散，相互之间难以协调。虽然我国在1964年就成立了国家海洋局，主要负责协调整个海洋系统的管理。然而，针对海洋生态安全保护的相关主管部门却有很多个，如何在实际的政策执行和操作过程中划分彼此的职责，协调各行政管理部门之间的关系就成了一个棘手的问题。另外，在我国海洋执法体制方面，海洋行政主管部门、环境保护行政主管部门、渔政渔监、海事局、边防和海关五家海洋行政执法部门，家家都有执法队，出现了“五龙闹海”的景象，却没有哪一个部门能够独立承担起海洋综合执法这项重任［15］。海洋执法主体以及区域的界定含糊，相关法律法规缺乏明确的授权规定，这就导致了执法过程中的部门纠纷和权属、利益之争，海洋执法体制仍然存在不容忽视的问题。

(三)海洋生态修复及监测技术薄弱

我国是个传统的海洋大国，但非海洋强国，海洋高新技术对海洋经济的贡献率和科技转化率还很低。近20年来，我国在海洋环境保护与生态修复技术方面的研究主要侧重于各相关学科和技术方法的应用和转化，在海洋灾害的预警、预报、控制、管理及生物修复和生态环境修复等技术发展缓慢，以常规技术为主，缺少现代技术和高新科技［16］。另外，我国在海洋技术方面的政策支持及资金投入不足，海洋生态修复与监测系统装备落后及不完善，远不能适应我国海洋生态安全保护的实际要求，加之我国的海洋技术人才相对匮乏。我国的海洋生态保护以及生态修复技术与美国、日本等发达国家相比还处于初始阶段，其诸多的构成要素，如体制机制、政策、资金投入、人才等方面还存在较大的差距。

(四)海洋生态补偿机制不完善

海洋生态补偿机制是一种通过内化海洋资源开发中的各相关利益主体的海洋生态环境成本来保护海洋生态资源的制度安排［17］。目前，我国不论是在理论研究领域还是实践操作上，都主要侧重于陆地生态补偿方面，虽然涉及海洋生态安全补偿机制的法律法规很多，却没有一部法律是专门针对海洋生态补偿机制而颁布的，对海洋生态资源产权界定、海洋生态补偿的补偿主体、对象、标准、方式以及生态补偿的法律关系等界定问题没有具体的法律规定［18］。另外，我国目前还没有设立生态税，现行的资源税未将海洋资源纳入其征收范围，海洋生态补偿机制缺乏多途径的资金作保障，使得海洋生态补偿机制在推行起来遇到很多困难。这些都造成了海洋开发活动所引起的生态环境代价不能得到有效补偿，已受损或被破坏的海洋生态环境得不到恢复。

(五)公众的海洋生态安全保护意识差

日前，我国越来越多的人为了达到自己经济利益的最大化，不顾海洋资源的合理开发及海洋环境的保护，严重缺乏国家提倡的可持续发展的海洋生态安全观，缺乏对公众海洋生态安全教育是引起这种现象的重要原因之一。特别是发展海洋产业的商人，他们重视的仅仅是经济收入的增长，很少关心对海洋资源所造成的破坏以及对海洋生态带来的威胁。另外，我国大部分海洋管理的公务人员也缺乏及时必要的海洋生态安全知识教育，有些海洋管理人员在制定决策和执法过程中表现出来的海洋环境保护意识较差。

三、国外海洋生态安全治理经验及启示

1994年，《联合国海洋法公约》生效后，世界各国为了在保护海洋生态环境的前提下更合理有效地利用海洋资源，均已逐步跨入了海洋竞争的总体机制。为了进一步推进海洋生态安全治理工作，我们有必要研究美国等其他海洋发达国家的海洋生态安全治理体制，了解他们的海洋生态安全治理的运营机制，从而健全我国的海洋生态安全管理机制。

(一)加强完善海洋生态安全法律体系

在海洋生态环境保护方面，澳大利亚联邦及各州政府对立法工作尤为重视。2010年11月9日，澳大利亚联邦政府通过并颁布了《2010年海洋保护法修正案》，该项法律是澳大利亚最重要的综合性海洋法规，它不仅规定了应该如何保护海洋环境和生态安全，并且在相关海洋生态安全治理方面提出了较为详细的规定［19］。另外，在配套法律体系方面，澳大利亚也不断制定相关的具体法律法规来保障海洋基本法的顺利实施，例如，通过制定《海洋与水下土地法》和《大陆架生物自然资源法》来规范200 海里专属经济区内的海洋活动，这两部法律在许可证制度和收取资源费制度方面都有详细的规定。再者，澳大利亚新州制定的《海洋污染法》明确规定了船舶海上污染应采取的应急预案，该预案中的必备条款不仅包含紧急事件必须遵循的程序和主管机构合作应对的程序，还包括在法定的垃圾处理过程中收集、处理和处置垃圾的程序，以及使用海上设备来执行这些程序［14］。由此可见，澳大利亚在海洋生态保护立法方面是程序和实体并重，这对于轻程序、重实体的我国具有重要的借鉴意义。

在我国，为了从根本上保障海洋生态安全，相关部门必须从完善我国海洋法律体系着手，制定海洋生态安全保护的基本法。首先，制定专门的《海洋生态安全保护法》，其中不仅包括程序性和实体性的海洋生态安全保护和治理方面的条例、处理海洋生态问题的措施，更应该包含对于海洋生态安全理念的诠释，使公民更好地深入了解法律制定的重要性［20］。其次，修订、健全与海洋生态安全保障基本法相配套的法律法规，例如海岸带管理法、海洋生物多样性保护方面的立法以及防灾减灾法等［21］。同时，通过立法建立一个专门管理海洋生态安全事务的管理机构，负责处理日常事务，协调与其他机构在海洋管理上的关系，在法律中明确中央和地方的管辖海域与权限，改变我国海洋执法薄弱的现状。当然，即使相关立法完善，最重要的还是要落实到执行上，我国应加大各相关法律法规的执行力度，确保各海洋生态安全政策能够准确高效的落实。

(二)完善海洋生态安全管理与执法体制

在海洋生态安全治理过程中，必须革新和发展海洋生态安全管理及执法理念，只有这样，海洋事业才能逐步走上可持续发展的道路，海洋才能真正成为“全球生态系统的一个基本组成部分”［22］。与我国分散型部门管理体制不同的是，美国实行的是综合型海洋管理模式(如图1)，有统一管理海洋环境和海洋生态的独立机构，国家海洋与大气局不仅要保护海洋资源和濒危的溯洄性鱼类，而且要全面负责所有海洋野生生物及其赖以生存的生态系统的保护，其他各相关管理机构在海洋生态安全保护和治理工作中职责分工明确，相互配合，这在很大程度上提高了海洋生态安全治理的效率［23］。虽然在生态安全相关事务上主管部门相对分散，但美国海洋执法却采用统一管理。美国海岸警卫队具体针对海洋事务及生态安全保护实施海上执法，其管理地位相对较高，是只属于美国军方的参谋长联席会议的五大军种之一。例如，2010年4月，美国钻井平台“深水地平线”发生严重漏油事故，事件发生后，美国环境保护署、美国司法部以及海岸警卫队通力合作，使问题得到了快速妥善的解决［24］。

图1 美国海洋管理机制图

美国合理、高效的综合型海洋生态安全管理模式对于实现不同涉海产业之间、相关海洋生态安全管理组织间的协作具有重要的实际意义，同时，对我国目前职能分散、缺乏协调的海洋生态安全管理体制具有启发和借鉴意义。2013年，十二届全国人民代表大会一次会议审议《国务院机构改革和职能转变方案》，将国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理(如图2)。并且为了更好地加强海洋事务的统筹规划和综合协调，方案提出设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担［25］。这次涉海机构改革进一步完善了我国的海洋生态安全综合职能管理机构，为我国的海洋生态安全治理提供了更为有力的机构管理体制，各部门分工更加明确，各司其职，相互牵制，面对要处理的海洋生态安全方面的事务，各涉海部门有了更细致的法律授权，协调配合一致，从而提高我国的海上执法效率，强化海洋生态安全管理力度。另外，我国现有海上执法体制已经不能有效地维护我国海洋权益，也无法应对新时期海上各种突发状况，因此在《国务院机构改革和职能转变方案》中提出，重组后的国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。这不仅避免长期以来涉海事务多头执法的现象，而且提高海上执法的有效性，避免了资源的浪费。

(三)加强海洋生态恢复及其监测技术

在海洋生态恢复和建设方面，日本投入了大量的技术支持。总体来说，这些技术基本划分为两类:一是海洋生态建设技术，如建造各类人工海藻、人工底栖环境、人工渔礁等［26］;二是海洋生态恢复技术，如在渔港内部依靠人工手段设置特殊替代物来改变水动力的条件等。日本通过海洋生态恢复和建设技术为海洋生物提供了良好的栖息环境，使海洋生态环境得到了很大程度的恢复和保护［27］。除了客观严峻的海洋生态环境促使日本开发研究先进的海洋生态恢复和建设技术外，日本相关的法律法规也起到了至关重要的作用。日本相关海洋保护法对海洋开发、利用的各类主体进行了明确且严格的规定，凡是毁坏海洋生态环境的，必须尽量恢复其原本的生态面貌，确实无法修复的，须尽快采取补救措施，或易地重建生态环境［28］。虽然我国和日本的国情和一些具体的做法方面存在较大的差异，但是日本的一些先进的、具有普遍适应性的海洋生态恢复的技术仍然值得我们学习和借鉴。

图2 海洋综合管理的体制模式图

任何技术机制的法定化才能将其作用发挥到最大化，我国首先必须完善与海洋生态恢复政策相关的法律法规，进而上升为海洋生态技术法律规范，逐步将海洋生态恢复与建设模式改为过程导向，在奖励积极实行海洋生态恢复技术政策的同时，采取各种措施加大力度处罚违反海洋生态恢复标准的相关者，依法保障海洋生态恢复技术的研发与交易［29］。在技术研发方面，需加大科技经费的投入，不断依靠科技创新提高生态修复科技含量，重视科技特别是高新技术在生态修复中的作用。积极开发研究海洋领域的“3S”技术，使其成为现代海洋生态恢复监测的主要手段。卫星遥感技术(RS)以其迅速、同步与大面积测量的特点为大范围的海洋污染、恢复的监测提供了极大的便利。全球定位系统(GPS)是专门针对小范围的具体的海洋环境退化及破坏海洋生态系统的方法。地理信息系统(GIS)对获得的数据进行动态的、全面的存储及高效的处理，建立海洋生态安全相关的规范化的数据库，极大地满足了海洋生态系统恢复空间数据的共享，保证了海洋生态恢复过程的高效、顺利的开展［30］。

(四)建立海洋生态补偿机制，征收生态补偿费

在美国、日本等海洋发达国家大都是用生态环境服务费一词代替生态补偿，两者的目标是一致的，都是在开发海洋资源过程中对海洋生态系统产生损害的一种补助，目的都是为了提高被破坏海洋区域的环境及生态质量或构建新的有相似生态功能和环境质量的海域［31］。Elliott 和Cutts 认为海洋生态补偿可以通过经济补偿、资源补偿和生境补偿三种方式来进行［32］。在美国，相关部门将海洋生态补偿理念融入到海洋环境立法中，对海洋生态补偿机制的建立及具体实施都有原则性的规定，为每一项海洋生态补偿项目的顺利进行提供了法律保障。除了法律上的保障，美国每年用于海洋生态补偿的支出数额巨大，而其中很大部分用于海洋生态补偿制度的改进和完善，在以政府主导的前提下，制定了海洋生态税、绿色环保税等特定的税收来维护海洋环境及整个海洋生态系统［33］。

海洋生态补偿机制作为补偿机制的重要组成部分，我国相关部门应以各行政区之间的公平性为前提，同时考虑经济最优原则，明确海洋环境的责任界定，全面推进海洋生态补偿机制的建设［34］。首先，应在国家、区域和产业三方面结合的基础上逐渐推进海洋生态补偿机制建立，设立专款专项的海洋生态恢复基金。针对不同海域环境不同的生态补偿需求，确定重点领域重点突破，制定海洋生态补偿政策的技术导则，全面构建我国海洋生态补偿政策的总体框架(如图3)。其次，按照“谁开发，谁保护，谁受益，谁补偿”的原则，对损害海洋生态者按照相应的规定征收海洋生态补偿费用，根据不同海域的实际情况制定海洋生态补偿费用的具体条例，其中对有关海洋生态补偿费的原则、对象、费率以及生态补偿费的管理和使用都进行明确、细致的规定［35］。

(五)加强公民的海洋生态安全保护意识教育

日本政府认为海洋生态保护的教育不应仅仅局限于授予相关的专业知识，而是要将对于海洋环境及生态安全保护的意义融入到每一位公民的实际生活中，这样的教育理念才是海洋生态保护教育的目标。显然，海洋生态安全保护意识与公民对于海洋环境保护的自觉性、以及实践的智慧与能力存在着直接的关系。基于此，日本海洋生态安全教育从立法角度切入，结合学校教育和社会教育综合进行［36］。另外，1996年，日本将每年的7月20日定为法定节假日——“海洋日”。“海洋日”表明了日本国民对于大海的感恩之情和善待大海之心。同时2001年6月，《关于修改法定节假日的相关法律的部分内容》的出台表明了日本海洋管理部门对“海洋日”的重视。然而，我国在海洋生态安全教育方面仍未形成具体政策，更没有专门立法进行支持。由此可见，日本在海洋教育方面途径的多元化和普及的广泛性十分值得我们学习。

图3 海洋生态补偿制度体系

加强海洋生态安全保护意识和提高海洋生态安全治理的效率，离不开广大民众特别是沿海地区人们的积极参与。沿海地带的渔民是参与海洋生态安全治理，尤其是保护海洋生物资源的最重要的力量之一。在我国，人们的海洋生态保护和治理意识及相关法律观念淡薄已成为我们海洋生态安全治理顺利开展的制约因素，因此，必须采取合理、积极的方式对沿海地区居民、涉海各单位和员工加大海洋生态安全保护重要性的宣传教育力度，普及相关海洋生态安全治理的法律法规知识，从而，使广大居民从根本上树立起海洋环境保护、依法开发利用海洋资源的强烈意识，并将这种意识变成广大民众保护海洋生态环境的自觉行为。另外，在培养公众自觉维护海洋生态环境的同时，也要对于破坏海洋生态安全的人给予道德上的谴责和经济上的适度惩罚，这也是教育的一种途径。

四、结语

在世界各海洋发达国家纷纷进军海洋，对海洋进行深入开发利用并转向科学综合治理海洋生态安全的时代背景下，我国也正在推进以综合型管理为方向的海洋生态安全治理改革，美国、澳大利亚、日本等发达国家的最新经验对我国具有重要的参考和借鉴意义。我们应顺应时代潮流，以不断完善相关海洋生态安全治理的法律法规为前提，逐步转向管理相对分散而执法相对统一的海洋综合管理体制模式，加强海洋生态安全的科技研究和公众的海洋生态安全教育，力争在海洋生态安全治理的国际竞争中占领制高点，为中华民族的海洋可持续发展开拓新的领域和空间。

在海洋战略竞争的时代，我国的海洋生态安全治理要切实根据我国国情，把握发展趋势，借鉴国际经验，以此做出科学决策。只有这样，我们才能在日趋复杂和严峻的海洋生态安全形势下，发展我国的海洋事业，保障海洋生态安全，走一条海洋生态、经济与社会协调发展的道路。

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