关于哈尔滨市加快农村集体经济组织产权制度改革的建议

中共哈尔滨市委党校2013年第1 期正处级干部能力提升班

在哈尔滨市农村城镇化建设工作座谈会上，市委书记林铎提出，要点面结合、重点突破、量力而行推进城镇化，并把推进城镇化作为2013年乃至今后一段时间工作的主题和重点。这符合哈尔滨市的发展实际，抓住了关节点，必将成为哈尔滨市实现科学发展新跨越的重要里程碑。为此，我们组成专题调研组，对哈尔滨市农村集体经济组织产权制度改革问题进行了调研与思考，一致认为加快农村集体经济组织产权制度改革是撬动城镇化的金钥匙，并就哈尔滨市加快农村集体经济组织产权改革提出如下建议。

一、我国农村集体经济组织产权制度改革的概况

农村集体经济组织产权制度改革，是在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体资产折股量化到人，由农民共同共有转变为农民按份共有的产权制度。它不仅涉及经营性资产，还包括非经营性资产、资源性资产;不仅包括存量资产，还包括增量资产;不仅要明晰产权，还要促进产权有序流动。

我国此项改革始于20 世纪90年代的经济发达地区，上海近郊普陀区长征镇红旗村、闵行区虹桥镇虹五村在全国率先实行了村级集体经济改革。截至2011年，全国30 个省(区、市)有村级总资产1.84 万亿元，2.32 万个村开展了产权制度改革，占全国总村数的3.8%。其中东部、中西部地区完成改革的村分别占85.6%和14.4%。按省市分析，北京、广东、江苏和浙江4 省市完成产权制度改革的村占全国的75.5%。20 多年来，产权改革形式也不断创新。在改制形式上，由存量折股型为主，逐步丰富为存量折股型、增量配股型、土地入股型等多种形式。在登记形式上，由有限责任公司为主，逐步发展到社区股份合作社，并正在探索经济合作社等登记形式。在改制层面上，由村级集体经济改制为主，逐步拓展为村联合改制、镇村共同改制、镇级改制等多层面改制。从各地的实践看，股权设置以组织成员参加劳动的时间为主要依据，股权量化的范围和对象参照有关撤制村、队时处置集体资产的政策确定。改制后，为确保农民保留长期的集体资产收益权，各地规定股权在一般情况下不得转让。

二、哈尔滨市农村集体经济组织产权制度改革试点情况与面临的形势

近年哈尔滨市加强了农村集体“三资”管理，积极推进农村集体经济产权制度改革试点，并于2011年8月5日，成立了哈尔滨市首家农村集体经济组织股份合作社——张家店股份经济合作社，也在全省开了先河。

从试点的效果看，张家店合作社已初步建立起了科学规范的产权制度。一是资产清。以村两委会、村民代表、村民理财小组、党员代表为主要成员及相关部门人员开展了张家店屯资产清查。经过清产核资，村级资产3 429.38万元。以村级征地、拆迁集体补偿金和村(屯)原有资金积累为股权量化资金来源，扣除股(村)民养老保险、老股金和债务后，确定股权量化净资产总额2 429.38万元。二是归属清。按照集体股、个人股设置股权，原则上集体股占总股权的10%左右，其余为个人股。股东按个人、组织取得股权证书。试点张家店屯可量化净资产总额2 429.38万元，集体股股权211.78 万元，为总股权的8.72%。试点工作领导小组利用1 个月的时间进行了成员清查，采取集中、分散到农户家登记的方式填写了股东登记表，确定了616 名股东登记人数，个人股股权36 000元，共计616 股。三是管理科学规范。对股权管理，按照股份合作形式，经村民代表会议讨论成立了哈尔滨市平房区张家店股份经济合作社，设置了股东代表会、理事会、监事会，制定了《章程》、《股权继承、转让制度》等规章制度。四是实现资产增值保值。为保证资产的安全性，采取购置、出租固定资产形式进行资产运营。经过村民代表会议讨论，高潮村两委会、村民代表、理财小组成员、党员代表、个别农户代表考察，购买了哈尔滨经济技术开发区哈平路集中区渤海路9 号的四层砖混结构房屋一座，建筑面积5 117.52平方米，并将该房屋租赁给哈尔滨经济技术开发区管理委员会，年租金243 万元，作为股金红利。出租协议签定10年。五是实现利益共享。改制前，集体资产归全体村民共有，改制后，资产量化到人，村民变为股东，地位发生了根本性变化。通过改制，让集体资产所有权这块“蛋糕”落实到每一个人头，村民除了明晰自己所占的股份外，还可在改制后的股份经济组织中获取分红收入，为农村融入城市扫清了最后的障碍。按照股权平均分配每年收益的243 万元，集体股股金红利每年21 万元，集体股红利用于社员福利和社会保障等公益事业支出，每个村民每年股金红利收入3 600元。

张家店合作社的成功试点，主要得益于以下几点:一是有党委、政府的适时倡导。张家店属“哈南工业新城”核心区整屯征迁范围，不仅产生了大量失地农民，而且也面临着村集体经济组织多年积累的资金如何处置的难题，个别农民要求分光集体积累的资产的呼声十分强烈，如不妥善解决，会形成不稳定因素。针对这一情况，平房区委、区政府积极寻找从根本上解决问题的突破口，主要领导深入研究，靠前指挥，耐心做好群众思想工作，引导农民参与村集体经济组织股份合作制改革试点，这对改革顺利开展至关重要。二是有完善的制度保障。平房区委、区政府按照《农业部关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》和省农委《关于开展农村集体经济组织产权制度改革试点工作的通知》要求，制定了《平房区关于开展农村集体经济组织股份合作制经济改革试点的指导意见》，张家店屯所在镇、村层层制定试点工作实施方案，张家店屯有实施细则，合作社章程，股东资格登记办法，股东股权继承、转让制度(试行)，等等，实现了有法可依。三是有民主公开的程序。试点过程中每一环节都按照有关法律法规政策规定，严格履行民主公示程序，依法开展。先后多次召开村两委会议、村民代表会议、特殊村民会议、党员代表会议，区、镇、村、屯相关人员研究汇报会、相关人员座谈会，入户走访联席会、镇党委政府会，对实施方案、细则、资产成员清查情况等进行了公示，并经平房区委常委会议研究通过。张家店的成功试点，为今后哈尔滨市开展产权制度改革探索出一条新路子。

当前随着城乡经济一体化，特别是工业化、城镇化进程的加快，在农村有许多问题亟待解决。一是农民的土地权益保护问题。对农村土地，特别是对城郊农村土地的征占不断增加，由此造成这些地区农村普遍出现耕地面积大幅度削减，甚至出现了不少“无地村”、“无地户”，农民尤其是失地农民，仅靠征地补偿费和外出打工收入难以解决长远生计，农民利益因此受到侵犯。据有关专家测算，改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了20 000亿元的损失。如何有效配置集体资产，提高农民的社会保障，无疑成为现阶段集体经济发展与改革面临的新问题。二是农村集体经济资产流失问题。随着城市边界的扩大和机构改革的深化，许多地方实行撤乡并村，尤其是城乡接合部实行“村改居”，村委会变成居委会，农民变为居民。在这一过程中，原集体经济组织成员和村组集体资产的关系被变更、资产被大量平调或流失，严重损害了集体经济组织及其成员的利益，对集体资产的产权保护已刻不容缓。三是社区成员分化后的利益冲突问题。因城市化、工业化的拉动，许多原社区成员流出，也有新的移民进入社区，户籍也不再是社区成员身份的唯一尺度，农村社区成员构成日趋复杂。随之而来的是，土地补偿费、集体不动产收益在组织成员中分配出现的冲突。实践中最突出的是“外嫁女”及其子女的利益实现、社区成员为利益而出现的逆城市化问题。解决此类问题的直接动力和必由之路，就是推进农村集体经济组织产权制度改革。

2013年中央1 号文件明确指出改革农村集体产权制度，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。在城镇化背景下，中央安排部署这项改革，足以说明此项工作的极端重要性和迫切性。目前，哈尔滨市仅哈南工业新城土地征收中，就形成数亿元的村集体资金积累，可想而知，在今后的城镇化进程中村集体的资金积累会更大，如果引导这笔资金积累更多地投到公共服务事业上，必将对城镇化具有强大的推动作用。

三、对策与建议

哈尔滨市今年提出继续推进“百万农民进城镇”工程，到2020年城镇化率达到65%，届时会有大批农民失地，他们的可持续发展问题事关重大，解决不好，将影响城乡统筹发展和社会和谐稳定。为此建议:

1.政府倡导，重点突破。改革涉及利益调整，目前基层干部对改制尚存疑虑。一怕失控，认为改制将会对村领导产生“虚化”;二怕失权，认为改制后村干部没有“权威”;三怕乱，认为改制会导致群众集体上访增加，从而牵制许多精力。因此，尽管张家店改革试点已近两年，但仍未扩大试点，张家店还是哈尔滨市唯一实行此项改革的村屯。要推进改革，当务之急是在政府倡导下首先解决思想认识问题，形成上下一心推进改革的合力。把改革的重点放在近郊“三村”(城中村、无地村、园区村)实行试点，“三村”条件成熟且改革迫切。在对“三村”深入调研的基础上，应尽快研究出台哈尔滨市农村集体经济产权制度改革试点意见，为各区县推进改革提供政策依据。通过不同途径，采取多种形式，坚持成熟一个，改制一个，稳步推进，逐步扩大试点。

2.明确地位，政策扶持。一是应明确农村集体资产的法人地位。在国家现有立法尚不明确的情况下，可通过地方立法，明确农村集体经济组织对农村集体所有的资产享有占有、使用、收益的权利，独立承担民事责任，实现村级组织的社会管理职能与经济职能分离，使农村集体经济组织实名化、实体化、法人化。二是应加大财政、税收政策扶持。建议各级财政对产权制度改革完成好的村给予定额奖励;对改制后新经济组织发展给予项目化扶持和贷款贴息等政策;加大财政对村级组织运转经费的保障力度，确保改制后村委会切实履行社区管理和社会服务的职能。建议发改、税务、房产等部门，对改制后农村集体组织给予项目资金倾斜;按照股份收益分配不予征收个人所得税;给予房屋契税等优惠政策。

3.健全市场，促进流转。探索促进农村产权流转的有效形式，推进农村集体建设用地所有权确权登记、集体土地有偿使用和流转工作;鼓励金融机构扩大农村有效担保物范围，开展农村集体建设用地使用权、宅基地上房屋等抵押、质押贷款试点。适时设立农村综合产权交易市场，促进农村集体经济组织的土地流转、“四荒地”使用权流转、农民闲置宅基地产权流转交易、农村集体经济组织林地水面等经营权交易，以及农村集体产权依法采取转让、出租、入股、抵押或其他方式流转交易。农村集体经济组织或农民已确权的农村产权，符合金融机构规定，可凭产权证直接进行抵押，对交易后的农村产权，受让方凭交易鉴证书和变更后的产权证，可向金融机构申请抵押贷款，等等。农村集体经济组织产权交易收益主要用于农民的社会养老保险。

4.明确责任，把握关键。进一步增强改革紧迫感，切实将这项改革作为推进城镇化、促进农民增收的主要举措，摆上日程，通过行政、经济、法律等手段，加大推进力度。明确推进机构，落实岗位责任，制定工作计划，加强目标管理，实行考核奖励。对改制后的集体经济组织，市、区、镇各级都有机构管事、有人员办事。区县、乡镇要承担起指导监督管理此项改革的具体工作，积极主动帮助解决产权制度改革中遇到的困难和问题，确保农村集体经济组织产权制度改革稳步推进。必须注意把握以下几个主要运作环节:一是清产核资。对农村集体所有的各类资产进行全面清查核实，摸清资产家底，依法界定所有权归属。集体资产清查核实和产权界定的结果，应当由村民大会或村民代表会议予以确认。二是设置股权。在清产核资的基础上，根据实际情况合理确定折股量化的范围和股权设置的类型。三是量化股份。根据农村集体经营性资产的形成过程和集体经济组织成员的变化情况，合理地确定个人股的构成和具体量化办法。四是建章立制。股份合作制组织必须根据国家有关法律法规及政策规定，制定本企业章程，切实维护集体和股东的合法权益。同时建立股东会、董事会、监事会等法人治理机构，制订议事规则和管理制度，切实维护集体和股东的合法权益。

5.夯实基础，多措并举。夯实村级组织，健全村民自治机制，把村级班子建设成为能带领群众发展集体经济、推进城镇建设的坚强领导集体。以建设“五好”村级班子为重点，选好配强村党支部书记，加强农村基层党组织建设，提高村党支部的战斗凝聚力。从县区、乡镇(街道)选拔一批优秀干部到村组，帮助村组发展集体经济。加强对集体经济组织经营管理人员的培训，提高集体经济发展的经营管理水平。积极推行城中村改造、“村改居”、社区网格化管理体制、社区“大党委”社会管理改革创新等新机制，科学运作，梯次推进，通过农村集体资产改制这把“金钥匙”，撬动更大资金投入，全面推动城乡社会架构重组、城市功能品位提升、建设管理模式创新、承载服务功能提质，构建起城乡一体、融合发展的城市发展新格局。