加快发展哈尔滨临空经济的设想与建议

中共哈尔滨市委党校2012年第2 期新任职正处级干部能力提升培训班

临空经济也称空港经济，是指以航空运输业为带动，不断引致周边产业的调整与趋同，在经济发展中形成具有自我增强机制的聚集效应，在机场周边形成的经济发展走廊、临空型制造业产业集群以及各类与航空运输相关的产业集群，进而形成以临空指向产业为主导、多种产业有机关联的独特经济发展模式。目前，北京顺义的临空经济形成了高科技产业区、现代制造业产业区、饮料产业区、现代服务业产业区和现代农业产业区等五大产业区。上海虹桥临空经济园区依托虹桥国际机场而发展，集高新技术产业、都市型工业等经济产业集群为一体的临空经济区，还辐射城建和交通的发展，已带动了周边的大片房地产业的兴起，充盈着巨大的商机。哈尔滨太平临空经济区自2004年启动以来，基本处于空白状态。为此，我们组成专题调研组，对哈尔滨市加快发展临空经济问题进行了调查研究，提出如下设想和建议。

一、加快发展哈尔滨临空经济势在必行

(一)发展临空经济是城市发展到一定阶段的客观需要

1.发展临空经济效应显著。临空经济是在经济发展达到一定阶段后，依托大型机场尤其是大型国际枢纽机场作为客流、物流、资金流和信息流的基础优势，以及机场对周边地区产生直接或间接的经济影响发展起来的多功能的区域经济形态。国际机场协会曾经对全球142 个机场进行过调查与评估，得出这样的结论:国际枢纽机场，每年每100 万旅客产生的就业岗位是1 100～1 600个;大中型机场(旅客吞吐量500 万人次以上)，每年每100 万旅客产生的就业岗位是750～1 100个;小型机场(旅客吞吐量≤500 万人次)，每年每100 万旅客产生的就业岗位是350～750个。研究表明，临空经济的产业带动系数为1∶9，每100 万旅客的运输活动就可以产生1.3亿美元的经济收益，能够直接带动基础设施、材料生产、装备制造、电子信息、金融、商贸物流、房地产、旅游等一大批相关产业发展，成为人流、物流、资金流及资讯流的汇聚点，临空经济正在成为国家和地区经济增长的发动机。

2.临空经济是地区加快发展的必然趋势。从国际上看，临空经济已成为促进区域经济发展的“新引擎”。许多国家如美国、德国、法国、荷兰等都通过大力发展临空经济，带动了经济繁荣发展，提升了国际竞争力。美国芝加哥机场每年为周边地区提供33.9 万个就业机会，带来130.5 亿美元的经济收入。美国、法国和荷兰等世界著名机场已成为全球化时代发展临空经济、带动区域经济社会发展的范例。从国内看，近年来我国临空经济发展迅速，一些核心城市初步形成了临空经济集聚区，成为当地经济新的增长点。北京顺义区依托首都国际机场，已形成以航空产业、高新技术产业、现代物流业等为代表的临空产业群，集聚了松下、空中客车等30 余家世界五百强企业和80 余家跨国企业。上海已形成浦东和虹桥“一市两场”的格局，以浦东机场为核心的临空经济面向国际，以虹桥机场为核心的临空经济面向国内，一体两翼带动上海经济发展。天津航空城建设集机场作业、航空保税物流、民航产品生产制造、金融商贸会展和生态居住旅游服务等功能于一体的临空产业区。广州市利用新白云国际机场的带动效应，规划了华南地区最大的航空物流中心、机场高新技术产业园区和机场西南部7～8 平方公里的机场商务区。重庆、武汉、西安、沈阳等区域性中心城市也在临空经济区中谋求区域经济的跨越式发展。从哈尔滨自身看，哈尔滨市也具备了加快发展临空经济的有利条件。目前，哈尔滨太平国际机场正在扩建，2016年完工后机场将达到年起降14万架次，年旅客吞吐量1 800 万人次，货邮吞吐量17.5 万吨。因此，顺应国内外临空经济发展趋势，立足哈尔滨市临空经济发展优势和前景，规划发展哈尔滨市临空经济，对于提升哈尔滨国际化、市场化程度，做大经济总量、加快转变发展方式，推进现代化国际化大都市建设具有重要意义。

(二)发展临空经济是哈尔滨实现科学发展新跨越的战略选择

1.加快哈尔滨临空经济开发步伐，有利于促进哈尔滨产业结构调整。机场带来的高端商业信息、资金、技术等是发展软件、投资、金融、咨询等知识密集型服务业的最好要素，这些要素与哈尔滨本地的科技优势和人才优势有机结合，将形成内外优势互补的格局，构建起哈尔滨高端服务业的整体优势，也为哈尔滨产业结构的优化升级夯实基础。

2.加快哈尔滨临空经济开发步伐，有利于延伸哈尔滨对外开放的深度和广度。哈尔滨太平国际机场地处东北亚中心位置，是东南亚至北美航线的最佳经停点，是中国东北地区乃至东北亚的重要空中交通枢纽之一。哈尔滨应以太平国际机场这一开放平台作为支撑点，直接与跨国公司对话交流，吸引跨国大公司乃至世界五百强企业入驻。

3.加快哈尔滨临空经济开发步伐，有利于丰富创新型城市的内涵。临空经济将航空产业、新兴服务业、高新技术产业及哈尔滨传统优势产业(装备制造、食品、医药、化工)有效集聚在一个经济链中，形成一种新的经济组织形态，有利于多种经济要素在一定区域集聚发展的经济模式的探索，进一步深化和丰富哈尔滨创新型城市内涵。

4.加快哈尔滨临空经济开发步伐，有利于促进哈尔滨城市发展和空间布局优化。通过机场产业链打造太平国际机场通向主城区近30 公里的临空经济走廊，在这个范围内集聚产业，集聚人员，有利于扩大城市规模、优化产业结构，使哈尔滨具备以高科技为特点的新型国际经济中心城市的基本竞争力，带动城市多极发展，形成新的城市中心。

5.加快哈尔滨临空经济开发步伐，有利于彰显哈尔滨城市竞争力。借助哈尔滨太平国际机场扩建这一契机加快发展临空经济，可整合各类交通资源，形成快捷、便利的交通运输条件，降低物流成本，为哈尔滨市及周边地区企业提供优质高效的物流服务，大大增强外部投资吸引力，使哈尔滨城市竞争处于更加有利的地位。

6.加快哈尔滨临空经济开发步伐，有利于加快哈尔滨国际化大都市建设的进程。太平国际机场作为黑龙江省、哈尔滨市对外开放的重要窗口和资源流通的通道，充分发挥哈尔滨市科技实力强大、制造业基础雄厚、经济腹地广阔等综合优势，做大做强哈尔滨市临空经济区，有助于加快高新技术、现代物流、商贸服务、金融保险等临空产业飞速发展。借助国家以黑龙江省以及蒙东沿边地区开发开放的国家战略的契机，积极争取国家政策支持，充分利用太平国际机场这一中心城市特有的稀缺资源，发展临空经济，作为打造全国对俄全面合作的中心城市，进而全面提高对外开放水平新的突破口。

(三)哈尔滨发展临空经济条件优越

1.区位优势明显。哈尔滨是省会城市，是我国东北北部的中心城市，是第一条欧亚大陆桥和空中走廊的重要枢纽，是我国对俄开放的窗口和桥头堡;位于东北亚中心位置，具有连接和服务东北亚的门户作用;位于东南亚和北美航线的中间点，是我国以及东南亚至北美极地航线的必经之路。可以辐射300 公里以内的哈尔滨、大庆、齐齐哈尔等2 500多万人口;辐射蒙东地区、吉林大部，增加了哈尔滨发展临空经济的吸引力和市场需求。

2.发展环境优越。临空经济区紧邻哈尔滨太平国际机场，位于三市(哈尔滨市、双城市和肇东市)的接合部，靠近哈尔滨开发区迎宾路集中区，地势平坦，面积广阔，便于大工业项目展开，其周边地区有较好的产业基础。近年来，全市经济持续快速增长，尤其是高技术化、服务化和外向型经济不断提升，为临空经济的快速发展提供了市场需求和产业支撑。规划哈尔滨临空经济区所在的道里区和双城市经济总量在区县中居于前列，迎宾路集中区、新榆工业园区、双城食品工业园区等经济发展具备了良好基础，群力新区、哈南工业新城、哈西客站等新的城市功能体建成，具备了发展临空经济的基础条件。

3.交通网络完善。以哈尔滨太平国际机场为中心的临空经济区距离中心城区30 公里，可直通机场高速公路、老机场路、四环路，连接机场铁路专用线，毗邻松花江水运通道，构成了空、路、铁、水四位一体的较为通达的交通运输体系。

4.资源比较丰富。该经济区有大量退化草场和五荒地可以开发建设，地下水极其丰富，其周边的道里区、南岗区、双城市、肇东市是哈尔滨主要的绿色农产品基地，太平镇还是天然气开发重要区域，已勘测出储能可观的地热资源。

尽管哈尔滨有诸多发展临空经济的优势，但是，临空经济区建设却没有实质推进，制约因素不容忽视:一是缺少规划和系统定位。早在10年前，哈尔滨规划了30 余平方公里的临空经济区，还被列为哈大齐工业走廊哈尔滨段片区之一，但是，政府对临空经济区先期投入严重不足，交通、水电、通讯、排水等基础设施没有完全建设。二是协调机制不畅。多年来，没有争取到上级政府和有关行业对哈尔滨临空经济区的重视，机场管理集体、南航、东航等航空实体没有真正对哈尔滨临空经济给予投资，受管理体制的限制，难以形成发展布局，难以对区域内的临空要素进行整合调配，对各种利益主体进行协调。三是机场功能较弱。哈尔滨太平国际机场一条跑道、一座航站楼、两个货站的硬件设施条件同枢纽机场建设的硬件要求相比有很大差距。机场物流设施不完善，机场货运机场较弱，邮件吞吐量较少，服务品质较国内枢纽机场还有很大差距。还存在开放度低、环保问题和土地瓶颈制约等诸多制约因素。

二、发展哈尔滨临空经济的初步构想

(一)发展哈尔滨临空经济的指导思想

坚持以科学发展观为统领，围绕建设现代化国际化大都市目标，以加快转变发展方式、提升城市综合竞争力为主线，以优化产业结构、空间布局、交通体系为重点，以创新体制机制、推进对外开放为动力，着力增强国际航空的枢纽功能，高起点、高标准规划建设临空经济区，打造提速新战略的重要引擎。

(二)发展哈尔滨临空经济的战略定位

借鉴国内外先进城市临空经济区发展经验，综合考虑哈尔滨区域经济发展水平、产业结构特点、区域及资源优势，紧紧围绕实施新战略、实现新跨越的战略目标，合理确定哈尔滨临空经济区战略定位。一是区域性、复合型空港枢纽。深度融入全国、全球航空体系的分工合作，打造黑龙江省对外开放的门户空港。增强机场航空运输服务功能和综合交通换乘枢纽功能，形成资金、技术、信息、人才等要素流通中枢，打造复合型空港枢纽。二是临空产业发展集聚区。重点发展具有临空指向性和关联性的高端产业。依托机场集聚的人流、物流、信息流优势，推进相关特色产业的优化升级。三是哈尔滨经济圈发展战略纽带。以太平国际机场和临空经济区为载体，着力打造流量经济和对外开放的共享平台，带动产业转型升级，构筑与国际资本交融、与跨国公司有效协作和吸纳国内外先进生产要素的战略新空间。四是国际化、生态化、现代化的空港新城。强化机场周边区域的空间资源与产业整合提升，推进城市功能配套和生态建设，使之成为综合性、多功能、具有临空产业特色的都市化区域和国际化、服务型生态新城。

(三)发展哈尔滨临空经济的战略取向

发展临空经济是提升城市战略地位的客观需要。从世界各大城市发展经验来看，凡国际性大都市、区域性中心城市都有一个国际性枢纽机场作重要支撑，从某种意义上说，空港是城市开放的门户，是一个城市的形象和开放程度的标志，机场的品质和临空经济的发展水平决定了一个城市的地位。加快机场建设，推进临空经济区发展，必然促进水陆经济发展与空港的效率经济相互促进、相得益彰的良性循环，加速人流、物流、资金流、信息流在哈尔滨集散，进一步提升城市辐射能力，对于哈尔滨经济的腾飞、功能的完善、地位的提升都有着战略性的支撑作用。一是产业发展高端化。临空产业是带有临空指向性和关联性的产业。不仅临空经济区要发展高端产业，促进产业价值链高端化，还要带动周边产业向高端化方向发展。二是港城功能一体化。在着力增强空港枢纽功能的同时，精心打造临空经济核心区，形成具有复合功能的临空经济区，实现空港门户功能和城市功能一体化提升。三是交通枢纽便捷化。在巩固、加密已有航线的基础上，进一步拓展国际航线，加强机场与其他交通方式的高效衔接，形成区域快捷交通系统，建设空港综合交通换乘枢纽。四是体制机制市场化。各方共同推进临空经济区行政管理体制创新，促进临空经济发展模式由政府主导向政府与市场有机结合转变，实现临空经济管理、运营等方面的创新。五是投资主体多元化。积极吸引国内外战略投资者，特别是具有国际背景的开发商参与临空经济区的建设发展，吸纳先进的经营管理经验，提高临空经济区运营的国际化水平。

三、加快发展临空经济的对策建议

(一)提供优良的政策保障

优化配置稀缺资源，要对公共基础设施加大资金比例，以土地经营、特许经营方式授权管理，出台机场临空经济圈稀缺公共资源的配置办法，增加基础设施建设方面的财政投资，通过直接投资的方式支持机场临空经济区交通、能源、通信等基础设施建设，支持产业基地和商务配套设施建设，改善投资的软硬环境，提升配套服务能力。一是加大引资力度。为各类企业进一步提供优质服务，增强机场临空经济圈的投资吸引力和竞争力。在招商引资的过程中，对临空经济圈着重引入的外资企业给予一定的扶持政策。二是对重点产业给予金融政策支持。针对不同产业制定差别性金融政策，建议对于机场临空经济圈内重点扶持的产业给予一定的金融政策支持。三是加强空港保税区建设。借助保税区特殊的关税政策促进对外贸易发展，对不同的进口商品制定差异性的关税，吸引已成熟、创新性强、竞争力强且与航空运输联系紧密的高科技企业进入机场经济圈。同时，充分发挥产业链集群效应，吸引上下游企业，从而在机场经济圈内形成多元化、集约化和产业化的规模经济形态。

(二)建立合理协调的共建机制

机场临空经济发展需要进行跨地区、跨部门和跨行业的协作，在土地使用、规划布局、管理权限和投资渠道等诸多方面都要统筹安排、通盘考虑。将临空经济区建设纳入全市新发展战略之中，争取国家和黑龙江省的更多支持，多方努力加大扶持力度。一是纳入“南拓”发展战略。太平空港新区位于哈市西南部，地理位置上属于“南拓”范围，“北跃、南拓、中兴、强县”的城市发展战略，目前不包括太平临空经济区。鉴于建设太平空港经济区的特殊重要性，应将其纳入“南拓”发展战略。这样，既有利于提升太平临空经济区的战略地位，又赋予“南拓”新的内涵，对“南拓”发展战略起到丰富和补充作用。二是实行“省市共建”。建设太平临空经济区不仅对哈尔滨经济社会发展意义重大，而且对提升省形象和竞争力也具有重要作用。因此，应积极争取省委、省政府的支持和帮助，实行省市共建，将其提升到省级层面，列入全省优先发展区域。三是积极争取国家政策。争取国家将哈尔滨临空经济区批准为临空经济发展试验区并辟建综合保税区，以获得更多直接的先行先试权。争取国家给予专项资金支持、税费优惠、发展用地等方面的政策倾斜。

(三)编制科学的发展规划

临空经济区发展的重要前提和基础是对该临空经济区的发展进行科学、全面、系统的规划，同时将机场临空经济发展规划与当地政府的经济社会发展规划、各航空相关产业发展规划紧密结合，统筹考虑，并确保规划的有效落实。太平临空经济区目前处于启动阶段，缺乏科学合理的规划指导建设。因此，建议由有关部门牵头，对机场周边产业布局和行业发展进行认真调研，同时聘请国内外高级研究咨询机构及专家，深入研究哈尔滨临空产业的定位、布局及综合保税区的规划建设，完成可行性研究报告，编制哈尔滨临空经济发展规划，引领、指导哈尔滨临空经济有序发展。

(四)制定完善的管理体制

良好的管理体制对于临空经济区建设尤其重要。因此，需要相关政府部门积极推进机场管理体制改革，构建法制化、规范化的机场管理体系与运营秩序。建设太平临空经济区涉及道里区、双城市和太平国际机场等主体单位，涉及市规划局、国土局、环保局等市直部门和单位，也涉及民航、海关、金融、检验检疫等国家垂直管理部门，因此需要强有力的协调。建议成立市政府市长或分管副市长为组长、道里区、双城市和太平国际机场及市政府相关职能部门等为成员的哈尔滨市“临空经济发展领导小组”，统一组织和协调建设中的有关事宜。主要职责包括:研究制定哈尔滨临空经济发展战略、总体规划及重大政策，组织研究出台“哈尔滨临空经济区管理办法”，争取中央、省发展政策，协调机场公司、海关、商检等部门，解决临空经济区建设中的重大问题，推进重大临空经济项目、重大基础设施项目建设。

(五)培育良好的发展环境

优良的生态环境和人文环境是吸引国内外投资，集聚人才、资源的一张王牌，是实现临空经济发展和壮大的根本保证。一是打造优质服务环境。建立临空经济重点项目评审和跟踪服务机制，对重大审批事项开辟绿色通道，实现跨部门联合审批，提高服务效率。二是打造良好人才发展环境。依托在哈尔滨高等院校、科研机构和行业协会，合作开发人才，培育和引进高层次、复合型、紧缺型专业技术人才。三是打造和谐发展环境。总结哈尔滨拆迁安置成功经验，以公开透明促公正公平，统筹解决拆迁安置农民的就业、社保问题。四是打造绿色发展环境。根据临空经济发展需要和环保要求，严格制定执行临空经济区项目环评一票否决制，营造临空经济绿色发展环境。