论服务行政文化的构建

程李华

（中共中央党校，北京 100091）

文化是一个民族的血脉，也是一个民族的精神家园。虽然文化的力量是无形的，但是文化的影响是广泛深远的。党的十八大报告提出，“全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴，必须推动社会主义文化大发展大繁荣，兴起社会主义文化建设的新高潮，提高国家文化软实力，发挥文化引领时尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用”。服务行政文化对建设服务型政府具有重要作用，政府及其行政人员作为服务主体，为社会和公众创造良好的发展环境，提供优质高效的公共服务，维护社会的公平正义，那么，行政主体在怎样的行政文化中施政，影响着服务内容和服务效果，进而影响着服务型政府建设的进程。

一、服务行政文化的内涵及重要性

一个国家的文化对行政体系的影响是间接的，而行政文化对行政体制的形成和对行政人员思想状态的影响是直接的。服务型政府是对统治型政府和管制型政府的超越，用服务的精神诠释行政的公共性。那么，服务行政文化的内涵如何界定?服务行政文化的重要性体现在哪些方面?

（一）行政文化的内涵

不同的历史文化背景、不同的行政实践，会培育出不同的行政文化。一般认为，行政文化包含着人们对行政行为的态度、信仰、情感和价值观，以及行政方式和行政习惯，等等。有的学者认为，“行政文化包括了人们对行政活动的态度、信仰、情感和价值，具体地说，包括行政意识、政治意识、民族气质、行政心理、行政思想、行政原则、行政理想和行政观念等方面”［1］。也有学者认为，“行政文化是指在一定的经济、政治和文化环境中形成的行政精神、行政意识、行政价值和行政心理的总和，其核心是行政价值取向”［2］。综上所述，行政文化是由行政主体和行政相对人以及其他社会成员在长期的行政活动中积淀而成的行政观念、行政意识、行政思想、行政心理、行政原则等价值观的总和。

（二）服务行政文化的内涵

服务行政文化属于行政文化的范畴，与服务行政文化相对的是统治行政文化和管制行政文化。服务行政文化的内涵就是将“为人民服务”作为行政宗旨，以公民本位作为核心价值观。“公共行政存在的主要目的是满足全社会的需要，它是公共利益的代表，其职责是积极服务于社会，服务于公众。”［3］我国政府始终将执政为民作为行政理念，服务行政文化需要将“全心全意为人民服务”的精神和“执政为民”的思想融入到内心深处，鼓励和支持人民参与政策制定过程，监督政策的落实效果。服务行政文化的内涵体现在公民本位、社会本位、公共利益至上。公民本位、社会本位就是要求政府在社会、经济管理活动中，首先考虑的是公民与社会的利益最大化，保障公民和社会的利益在整个行政管理中处于决定性地位，维护公民合法权利不受侵犯，这是公共行政的精神所在。由于政府掌握着公共权力，是公共资源的守护者和公共利益的代言人，提供社会正常运行所需的基本公共产品，这既是政府职能，更是政府责任。“公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时，应该强调他们为公民服务和向公民授权的职责。”［4］政府在工作中首先考虑民众的利益，把人民的利益作为政府一切工作的出发点和最终归宿，这实际上也是服务行政文化的最好体现。

依法行政也是服务行政文化内涵的体现。依法行政要求政府遵循法治原则，其运行机制必须遵守宪法和法律，以法律作为政府行为的依据和准则，因为政府权力来源于宪法和法律的规定;行政人员的职权必须约束在宪法和法律规定的范围之内。服务型政府必须是依法行政的政府，行政行为应当具有法律上的根据，凡是在法律上没有根据的行政行为就是违法行为，当然应该承担法律责任。这与法律对公民行为的要求不同，公民行为不必具有法律上的根据，只要不违反法律规定，就不受法律的追究和制裁。在依法行政理念指导下，行政人员会自觉接受法律的约束和监督，尽可能避免运用公权力谋取一己私利。坚定依法行政的信念，行政机关和行政人员才会将法律作为行政依据，在国家利益和社会利益中找到最佳的平衡点，保障公共利益的实现。

（三）服务行政文化的重要性

服务行政文化体现了服务型政府的内在要求。一方面，现代政府的公共行政活动必须反映和尊重公民的利益、需要和意志，公众的需求影响公共行政体系的运行，服务行政文化增强人民参政议政的积极性、主动性，维护人民的政治民主权利，体现了服务型政府以公民为本位的价值理念。另一方面，服务型政府也是法治政府，法治原则要求法律面前人人平等，公众服从的是非人格化的法律权威，服务行政文化要求行政人员依法行政，同时规范公众依法监督政府行为和行政绩效。

服务行政文化对建设服务型政府具有精神支撑作用。服务型政府建设，需要政府行为方式和政府组织结构进行变革，同样需要加强文化建设。建设服务型政府需要相适应的行政文化，使行政文化的软件与行政体制的硬件相辅相成。服务行政文化的核心价值观是为人民服务，对行政人员的价值取向具有引导作用，“激发行政人员形成共享价值观，这种价值观的凝聚力和向心力促使行政人员承担行政责任，在实现自我价值的过程中获得满足感和成就感”［5］，自觉树立和践行执政为民的理念。

二、当前行政文化中的负面因素分析

（一）官本位意识

在传统社会和现代社会的交汇点上，行政文化呈现复杂性、多样性，不可否认，行政责任意识、民主意识已经深入人心，然而，当前行政活动中依然存在浓厚的官本位意识。行政权力的运用更多地体现了公共权力的强制性，强调管理者、组织者居于核心地位，传统社会与之匹配的行政文化就是官本位文化。由于官本位文化的继承性，加上长期以来法律制度不健全，官僚风气、一言堂现象存在于行政体制范围之内，这些严重影响着服务行政文化的形成。在现代社会，“公共权力为行政人员所掌握，其性质不允许行政人员占有，但是传统的官本位意识把公共权力与行政人员的职业混在一起，使公共权力异化，成为公共利益的破坏因素”［6］。这与服务型政府完全不相容，服务型政府这个概念明确了政府角色和政府职能，服务型政府主要扮演“服务者”的角色，政府就是要为公民和社会提供公平公正的服务，反之，政府的公共精神可能受到质疑。

（二）权力本位意识

由于受传统社会权力结构的影响，旧有的权力本位意识仍然滞留于部分行政人员的头脑中。这些不良观念的存在可能造成政府权力的滥用，从而影响服务行政文化的构建。权力运行没有受到有效的制约，权力本位文化的普遍存在使得公共领域出现以权谋私、贪污腐败等社会弊病。权力本位的观念带有极强的人治色彩，这种使用权力的随意性背离政府应该履行的职能。一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法不公、徇私枉法等严重损害国家法制权威和公共利益的行为，已经阻碍了法治化、民主化进程，权力本位意识与建设服务型政府要求的执政为民的理念相冲突。建设服务型政府需要转变权力崇拜、权力至上的观念，因为不受制约的权力容易导致腐败，一旦权力超出法律限制的边界，就会违背公共利益，成为以权谋私的工具。

（三）“顾客导向”理念

“顾客导向”是西方国家新公共管理运动提倡的改革理念。一些地方在建设服务型政府的过程中，行政人员借鉴“顾客导向”的理念，来处理政府和人民的关系。西方新公共管理实践将企业的“顾客导向”引入公共行政中，把公民视作顾客，认为公共服务应该以顾客的需求为出发点，以顾客的满意程度评价公共服务的质量。按照这种理念，政府与公民的关系就被理解为企业和顾客的关系。“当我们把公民当作顾客来考虑并且把政府当作类似于市场来考虑的时候，谈论公共利益和按照公共利益行事的需要基本上就没有了，关于公共利益的行政责任问题在新公共管理中就基本上变得不相干了。”［4］实质上，“顾客导向”忽视了人民的主人地位。因为人民是国家的主人，政府在本质上是为公共利益服务而存在，政府的公共权力和财政收入也是来自人民，既然这样，人民应该以主人的身份而不是顾客的身份来享受政府提供的公共服务，那么，作为政府服务对象的人民就不是顾客。在借鉴新公共管理理论时，其中的民主意识和责任意识值得学习，而顾客导向和执政为民存在很大差距，应该加以厘清。

三、构建服务行政文化的途径

建设服务行政文化受到当前的制度因素、社会因素的综合影响，那么，如何建设服务行政文化呢?

（一）牢固树立为人民服务的宗旨

一是提高行政人员的素质。行政人员实行职业终身制有很大合理性，换个角度分析，这很可能造成思维固化和观念陈旧，一定程度上不利于服务行政文化的建设。创新行政人员生长机制，调整行政人员的知识结构和职位结构，形成不断新陈代谢的服务行政文化生态系统。提高行政人员的素质，还应该树立依法行政、廉洁奉公的行政理念，让行政行为在法治原则下进行。

二是强化服务精神。服务型政府作为一个以公民为本位、社会为本位的政府，一方面服务型政府的主体是各级政府及其工作人员，他们是政府服务的提供者，向公众和社会提供的公共服务是由国家宪法和相关法律规定的;另一方面“政府服务的内容和结果由公众决定和评判”［7］。从辩证角度看，公众和政府的关系是双向互动的主体间关系:从政府作用于公众的角度看，“二者形成管理与被管理的行政实践关系”，其中管理主体是政府，客体是公众;从公众作用于政府的角度看是“价值实现的过程，二者形成了需要与被需要的关系，价值主体是公众，价值客体是政府”［8］。由此可见，建设服务型政府需要加强服务意识，将行政人员角色定位从管理者向服务者转变。

三是树立执政为民的价值观。服务行政文化要求用服务意识取代权力意识，加强公共部门的服务功能，不能仅仅将权力作为统治社会和管理社会的工具而存在，行政权力也是服务社会的手段，行政权力应该用来为公民提供更好的发展环境和更优质的公共服务，这种权力观念的转变意味着服务意识的觉醒，行政人员不再单纯是权力的掌握者和行使者，权力行使的目的是为了实现公共利益，这要求行政人员把“为人民服务”当作信仰和追求，成为建设服务型政府的精神动力。

（二）完善服务行政文化形成的制度

一是完善依法行政的制度体系。制度建设对塑造服务行政文化不可或缺，从国家法律制度意义上确认政府如何执政，从制度硬件方面保障服务行政文化有生根的土壤。如何完善依法行政的法律制度体系，一方面，健全政府组织法体系，明确规定政府职能的权限和范围，对行政人员进行法律约束，减少行政工作中的随意性。另一方面，探索立法听证制度。尤其是在政府规章制定前必须具有足够的民意基础，广泛的民意意味着政府执政具有深厚的社会基础。

二是实行公共服务承诺制度。服务承诺制度是培育服务行政文化的一种重要制度，是建设服务型政府的重要手段。服务承诺制度是许多国家提高政府服务质量的有效途径，用公开承诺的方式把政府服务的内容、标准、责任公之于众，主动接受公众的监督，自觉提高服务水平和质量。自英国政府颁布《公民宪章》实施公共服务承诺制度开始，法国、美国、澳大利亚、加拿大等国都颁布了公共部门的服务标准。建立和完善承诺机制以及与之配套的外部监督机制、内部管理机制，并明确公共服务承诺制的主旨，制定全国统一的指导原则和基本要求，以此促进政府及其行政人员提高服务水平，更好履行为人民服务的职责。

三是增加行政官员的责任意识。个别地方政府探索服务型政府建设进程中，存在着部门利益、个人利益博弈导致行政行为失当和行政决策失误的状况，严重损害了公共利益，如果不从制度上、法律上进行监督和制约，不追究行政责任和法律责任，会助长歪风邪气在行政人员中蔓延，会降低政府的公信力，将成为建设服务行政文化的阻碍因素。除了同体问责以外还需要依靠异体问责，通过法律监督的方式以及媒体监督、社会监督、公众问责，真正做到让行政权力为公共利益服务。

（三）积极创造服务行政文化形成的社会条件

服务行政文化是在行政实践中形成的，由社会存在决定，良好的经济环境、政治环境和社会环境都是塑造服务行政文化的前提条件。其原因:一是服务行政文化属于上层建筑，行政文化的塑造最终还是由经济基础来决定，只有一个地区具有提供公共产品和公共服务的财政能力，政府才可能为公众提供高质量的服务，这是形成良好服务行政文化的物质基础。二是政府以及其他公共部门是服务行政文化的载体，服务行政文化作为观念形态的非正式制度，其塑造过程应该与政治制度、法律制度建设同步。这就需要完善人大、法院、检察院的工作机制，理顺政府与政党机构和其他国家机构的关系。三是提升公民的整体素质创造良好的社会氛围。公民是社会精神的创造者和体现者，是服务行政的价值主体，公民的素质决定了整个社会的文化氛围和服务行政文化的生成条件。

结论

在建设服务行政文化的进程中，需要将“为人民服务”的思想融入行政文化之中，坚定“执政为民”的信念，建设一支高素质的行政人员队伍，发挥行政人员服务精神的能动作用。同时，以中国特色社会主义理论丰富服务行政文化的内涵，以科学发展观指导服务型政府建设，创新政府服务方式，坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，使服务行政文化和服务型政府建设相辅相成。

［1］王沪宁．行政生态分析［M］．上海:复旦大学出版社，1989:105．

［2］林育明．关于构建服务行政文化的思考［J］．福建广播电视大学学报，2010，（6）．

［3］张秉福．服务型行政文化:特征、意义及其构建［J］．中共天津市委党校学报，2006，（1）．

［4］［美］珍妮特·V·登哈特，等．新公共服务:服务，而不是掌舵［M］．丁煌，译．北京:中国人民大学出版社，2004:6．

［5］田巍．服务型行政文化:服务型政府的灵魂［J］．东北师大学报，2009，（6）．

［6］张康之．公共行政中的哲学与伦理［M］．北京:中国人民大学出版社，2004:280．

［7］吴玉宗．服务型政府建设研究［M］．北京:经济日报出版社，2007:8．

［8］刘翔．中国服务型政府构建研究［D］．复旦大学，2010:93．