浅析WTO 与IMF 对于汇率问题的管辖权界限——以GATT 第15条分析为例

□张会玉，王森亮

(1.中国政法大学国际法学院，北京 100088;2.中国政法大学比较法学研究院，北京 100088)

近几年以来，人民币汇率问题一直是国际社会关注的热点，也是关系中美经贸发展的重要敏感点。人民币币值是否被低估?被低估的程度如何?这些问题更大程度上是复杂的经济学问题，需要经济学家的研究与论证。美国一直企图通过将汇率问题引入WTO，绕开IMF 的软约束转而利用WTO 强有力的DSB 争端解决机制来应对人民币汇率低估问题。在这样的国际背景下，意识到中国未来可能遭遇到的汇率问题WTO 诉讼，暂且放下人民币汇率低估与否的争论，转而分析更具有广泛意义的WTO 对于汇率争端的管辖权基础这一问题是更为务实的研究视角。

1 IMF 对于汇率问题的当然管辖——软约束

国际货币基金组织自诞生之初就是为了创立并维持稳定的国际货币制度，解决国际间的货币汇率问题，故其对于汇率问题具有当然的管辖权。

1.1 IMF 对汇率问题的管辖权

根据IMF 协定第4条第1款第三项的规定，“任何成员国应当避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支的有效调整或取得对其他会员国不公平的竞争优势”。

此条规定为违反IMF 协定设定了两个标准:一是操纵汇率，二是为了获得对其他国家不公平的竞争优势。首先，“操纵汇率”并非是一个容易认定的行为;最初IMF 将“汇率操纵”定义为“在外汇市场上长期的、大规模、单一方向的干预”。2007年IMF通过的《双边监督决定》中规定了七个认定“货币操纵”的指标，而这些仍然过于原则，缺乏可操作性。其次，主观目的更加难以认定。一国的货币政策受多种因素的影响，很难证明某种货币政策的实施单纯是为了获得“不公平的竞争优势”，公平一词本身就是一个具有太多不确定因素的语词。

1.2 IMF 对于成员国汇率问题并没有形成强有力的约束

从IMF 的运作模式来看，对成员国是否遵守第4条义务所进行监督是基金组织自身的权利，但是IMF 本身并没有一个类似世界贸易组织中的DSB争端解决机制的专门机制，这种监督的权利是通过成员间的“双边监督”来进行的。任何成员国对于其他成员国不符合IMF 规定的行为都有可以向IMF进行报告，接着IMF 会通过“对话和劝说”的方式与相关当事国的货币汇率问题进行磋商。

这种磋商机制折射出IMF 机制的软约束性。事实上，到目前为止，IMF 已经引起了四五万次磋商，但是从来没有认定过某成员国的汇率政策违反上述第4条的义务。这也从另一个侧面显示出相关国家特别是美国多方面寻求其他汇率问题救济途径的现实因素。

2 WTO 对于汇率问题管辖权的分析

在IMF 对于汇率问题具有当然管辖权的同时，现有法律规定也并没有明确将汇率争端排除在WTO 争端解决的管辖范围之外。GATT 第15条规定是区分IMF 与WTO 管辖权界限的基石。

2.1 GATT 第15条第2款——WTO 与IMF 进行磋商是否是强制要求

GATT 第15条第4款规定，“在需要考虑或处理与货币储备、收支平衡和外汇安排有关的问题的情况下，缔约方全体必须与IMF 进行充分磋商。磋商过程中，缔约国应当接受所有IMF 的统计结果和其他与货币储备、收支平衡和外汇安排有关的事实结论，缔约国也应当接受基金组织对于缔约一方在外汇事项中的行动是否符合货币基金组织相关规定，或者这一缔约国与其他缔约方之间特殊外汇协议的决议。”

此条虽然规定WTO 在处理货币汇率问题时，需要与IMF 进行磋商。但对于磋商是否是DSB 专家组的强制性义务在实践中并非被完全认同。

2.1.1 1996 号决议

WTO 总理事会在一份有关WTO、IMF 和世界银行间协定的1996 号决议中认为，鉴于DSU 第13条的表述，“每个专家组有权利向其认为适当的私人机构寻求信息和技术上的建议”，所以专家组有权利而非义务与IMF 在第15条第2款下进行商议。

2.1.2 “印度收支平衡案”

“印度收支平衡案”的上诉机构认为，关于DSU第13条，专家组没有义务严格执行IMF 根据第15条第2款作出的决议，而是要“批判地接受”其所提供的数据，正如面对法庭之友一样。

2.1.3 “多美尼加进口与销售香烟案”

专家组认为根据第14条第2 段其需要就一项构成“外汇限制”的外汇措施是否符合IMF 协定与基金组织进行磋商，并就此根据GATT1994 第15条第9款a 项作出决议。然而，专家组并没有进一步认为磋商是否为义务，而它这么做是因为DSU 第13条赋予的自由裁量权。

由以上判例实践可以看出至少在WTO 争端解决实践中，专家组或者上诉机构更倾向于认定磋商是专家组的自由裁量权，而非强制性义务。而对于IMF 作出的决定，也并非严格执行，而只是作为证据性材料来批判使用。

进一步来分析，此条仅规定了WTO 争端解决机制中与IMF 磋商的要求，似乎从反面印证了WTO对于汇率问题的管辖权。因为从逻辑上分析，只有先有管辖权受理了相关争端，才会出现需要与IMF进行磋商以确定争端事实的可能性。

2.2 GATT 第15条第4款——区分WTO 与IMF的管辖权界限

GATT 第15条第4款规定，“缔约各国不得以外汇方面的行动，来妨碍本协定各项规定的意图的实现，也不得以贸易方面的行动，妨碍国际货币基金协定各项规定的意图的实现。”

一般来说，WTO 关涉贸易问题，IMF 关涉货币汇率问题，这是两大国际组织分工负责、各担其职的表现。但是，事实上，贸易问题与货币汇率问题并非是泾渭分明的，在绝大多数情况下都是复杂交织在一起的。很多国家的贸易政策是通过汇率手段实现的，贸易情况和流向也会产生影响汇率政策的作用。

早在IMF 设立初期，人们就已经认识到了汇率制度对贸易可能造成的扭曲，在20 世纪30年代席卷整个资本主义世界的经济大萧条中各国采取的竞争性的货币贬值和歧视性货币措施给世界范围内的贸易造成恶劣影响，正是促使“二战”后各国决策者设立IMF 的重要原因之一。

此条规定中，“外汇方面的行动”是一个外延较广的概念，汇率制度与政策是否被包含其中是一个法律解释的过程。《维也纳条约法公约》规定:“条约应依其用语按上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之。”故按照通常理解，“外汇行动”显然是可以涵盖汇率制度与政策的。

所以，TWTO 法律体系并不规范单纯的汇率制度和政策，但是当某一成员国的汇率制度和政策——理解为广义的外汇行动——造成了影响贸易的效果——妨碍了WTO 协定意图的实现的情况发生时，WTO 就基于第15条第4款的规定获得了对汇率问题的管辖权。

需要指出的是，若要援引GATT 第15条第4款进行向WTO 的诉讼，另一个较为重要的条件便是“妨碍本协定各项规定意图的实现”，也即具体证明某一成员国汇率制度或政策妨碍了GATT 体系下哪一具体条款意图的实现成为了相关诉求是否成立的关键性因素。

2.3 GATT 第15条第9款——满足例外条款的WTO 管辖排除

GATT 第15条第9款规定，“协议不阻碍任何:a.缔约方依据IMF 协定或者该缔约方与其他缔约国的特别协定做出的外汇控制和外汇限制……”

此条规定需要与IMF 第8条第2款联合进行解读。也就是说，IMF 成员国在基金组织的许可的前提下可以进行外汇控制或外汇限制行为。而对于这样IMF 授权的行为，GATT 并不妨碍。

如果汇率制度或政策被解释为此条中的“外汇控制和外汇限制”，而进一步被相关IMF 成员方证明取得了IMF 的授权，那么汇率问题就会被排除在WTO 的管辖范围之外。

但是，相比“外汇行动”的较宽外延，“外汇控制和外汇限制”有更加特定的范围。IMF 根据1960年部长决议设立的标准将“外汇限制”定义为:“(一种外汇限制)是否牵涉政府直接对外汇提供和使用的限制。”按照此解释，汇率制度或政策显然是不能被认为是一项外汇控制或者外汇限制措施的。

所以，相关汇率问题的争端，即使被证明符合IMF 的相关授权，那么也不会满足第9款的例外条款，从而不会被排除出WTO 争端解决机制的管辖。

而且，关于此点，GATT 的一份工作组文件曾很清楚地指出，“GATT 第15条第9款不能被理解为排除(GATT)缔约方全体与某一成员国讨论其外汇管制或限制措施对贸易产生的影响。”

所以，WTO 获得汇率相关问题(在此为外汇限制或管制措施)管辖权仍然是基于这些措施对贸易可能产生的影响。

2.4 GATT 第15条整体性分析

由以上对GATT 第15条相关条款的分析，我们可以看出，WTO 可以基于汇率问题对贸易造成的影响而获得管辖权，这种管辖权也不会因为需要与IMF 就相关汇率问题进行磋商而受到任何影响，甚至专家组与IMF 磋商的强制性也通常被判例实践所否定。即使被IMF 授权实施的外汇控制或者外汇限制可以豁免WTO 管辖，汇率问题也因为不符合外汇控制或外汇限制的概念而无法被排除在外。

因此，从理论上分析，GATT 第15条在试图对IMF 与WTO 职能范围进行分工、设定管辖界限的同时，却并没有明确排除汇率问题被纳入WTO 争端解决机制范围内的可能性。

另一方面，从实践来看，也正是由于“外汇行动”的广泛外延，使得基于GATT 第15条第4款提起的汇率问题争端诉讼不大可能会被WTO 争端解决机构所受理，因为其合理的推论似乎是任何影响贸易的宏观经济政策都可能是违法的，从而将导致WTO 这一国际组织的权限极大地对一成员国的经济主权造成威胁，这样一系列潘多拉魔盒将会打开，带来国际经济的混乱与动荡。

3 人民币汇率制度面对的困境与可能的抗辩

近些年，人民币面临着国际社会要求其升值的强大压力。我国虽然可以证明我国现行汇率制度完全符合IMF 规定下的浮动汇率制度，可以强调我国对货币问题的绝对主权。但是，在全球经济一体化的今天，汇率问题现在已经远远不是一个简单的主权问题，而超越了主权的范围对各国乃至世界贸易产生着广泛的影响。

通过上文的分析可以看出，将汇率争端提交WTO 争端解决机制是存在可能性的。而WTO 对于汇率问题行使管辖权的基点就是，将这种争端所指向的被诉措施不单纯视为汇率问题，而视为与贸易有关的汇率问题。

在解决人民币汇率问题所面临的困境时，我国应该正视这种可能性。承认WTO 争端机制的管辖权，并不意味着中国汇率问题一定会败诉。上述GATTA 第15条第4款规定，“缔约各国不得以外汇方面的行动，来妨碍本协定各项规定的意图的实现”，所以要想在WTO 下对人民币汇率的指控能够成功，就必须能证明人民币汇率机制导致我国违反了WTO 涵盖协定下所规定的义务，或者可以构成“非违法之诉”。而面对这些指控，中国都存在强有力的抗辩理由。

3.1 违反WTO 义务指控之一——中国汇率机制构成出口补贴

在众多指责中国的人民币汇率机制违反WTO法律制度的观点中，最主要的争议点就是，中国的汇率机制是否构成WTO 体系下的禁止性补贴。

WTO 法律体系下对补贴问题的主要规定集中于《补贴与反补贴措施协定》(SCM 协定)当中。而根据SCM 协定，一项补贴只有在满足一下三个条件时才能被认定为违反WTO 义务的补贴:

(1)补贴是由政府或公共机构提供;

(2)补贴的性质为财政资助或任何形式的收入或价格支持;

(3)补贴使相关企业或产业获得利益。

所以，任何一项针对人民币汇率机制构成禁止性补贴的WTO 诉求都必须证明以上要件。而我国的抗辩在三项要件中的任何一项都可以获得突破。本文仅就人民币汇率机制是否构成第2 点“财政资助”要件进行分析。

SCM 协定第1.1(a)(1)对“财政资助”做出了具体规定。需要明确的是，SCM 协定的谈判历史表明，SCM 协定第1.1(a)(1)款下的第(i)到(iii)项将政府措施限制为经济资源从政府到私人实体的转移，这些条款下，政府措施起到的效果应当使，其直接地将一些具有价值的东西(无论是金钱、货物还是服务)提供给私人实体。

所以，只有证明中国政府以货物或服务的形式向某私人实体提供了资助，否则无法认定财政资助的存在。事实上，中国的汇率政策在效果上对所有领域的出口商提供了同等的条件，并非仅仅针对特定企业;并且，即使中国的汇率政策给出口商带来了利益，这种利益也不是来自于为促进出口而进行的自政府而向私人商业体进行的货币、货物或服务的转移。中国的汇率机制形成过程中也始终都不存在公共费用的支出，所以无法构成所谓的财政资助。

事实上，专家组在“美国出口限制案”中就曾经指出，“不能将所有在经济理论上可能对贸易产生潜在扭曲后果的政府干预视为SCM 协定下所定义的补贴”，“SCM 的起草者们希望避免这样一种消极后果，即任何可能有利于出口的政府措施都被贴上补贴的标签”。

所以，针对中国汇率机制构成一种“财政资助”的指控是对相关规定扩张解释的结果，并不符合维也纳条约法解释的相关规则。SCM 协定以及WTO争端解决实践都表明对被视为补贴的政府行为的严格限制，因此相关指控很难证明中国的人民币汇率制度属于SCM 协定下的禁止性出口补贴。

3.2 违反WTO 义务指控之二——非违法之诉

非违法之诉是指某成员不违反协定规则或者义务的行为引起另一成员协定利益丧失或减损的任何措施，另一成员可以据此提出争议解决。是GATT第23条第1款(b)项赋予成员国的一项权利。

在1998年“日本电影案”中，上诉机构明确表述了提起非违法之诉的证明条件:

(1)被诉方(WTO)成员采取某种措施;

(2)申诉方利益丧失或损害，或者WTO 目标实现受到阻碍;

(3)被诉方的行为是申诉方不能合理预期的。

根据以上要件，要针对中国的人民币汇率机提起“非违法之诉”，那么最重要的证明义务就是中国目前实施的汇率制度与申诉方认为自身根据WTO框架下谈判成果而应获得的直接或间接利益的丧失或减损存在着因果关系。

从中国加入WTO 的谈判历程可以看出，中国自1994年以来所实施并维持的有管理的浮动汇率制度早就为WTO 其他成员方所获知，且在中国“入世”工作组报告中有明确阐述，WTO 成员方在当时并未对中国的汇率制度提出过异议。

事实上，中国现在的汇率情况与“入世”时已经发生变化，2005年之后中国开始采取“一揽子货币政策”，汇率制度的形成变得更加市场化、更加灵活。虽然中国的汇率政策可能会对WTO 其他成员方的贸易产生影响，那也是较“入世”时汇率政策而言更小的影响，并非是损失而可能恰恰是正向的积极影响。在这种情况下，WTO 成员方想要证明其遭受了“不可预见”的损失是非常困难的。

“日本电影案”中，专家组还重申，“尽管非违法之诉是WTO/GATT 下争端解决的一个重要工具，但是(这一制度)已经只是‘存在于纸面’上50 多年……这项措施只能被当作少数例外谨慎使用。”

所以，虽然存在可能性，但是针对中国人民币汇率制度向WTO 提起申诉的可能性也比较微弱，因为较之“违法之诉”，提请“非违法之诉”的申诉方要承担更大的举证责任。

4 小结

根据GATT 第15条的分析，对于影响贸易的汇率措施而言，WTO 获得管辖权是存在法律根据的。我国承认WTO 对于汇率问题的管辖权并不意味着人民币汇率问题会在WTO 争端解决机制内败诉。相反，只要深入细致地研究中国人民币汇率制度是否违反中国应该承担的WTO 义务以及坚持符合法律规定的抗辩理由，那么中国人民币汇率机制更可能基于WTO 争端解决机制这一平台获得国际社会更多的认同。

［1］石广生.世界贸易组织知识读本：世界贸易组织基本知识(一) ［M］.北京：人民出版社，2001.

［2］贺小勇，管 荣.WTO 与IMF 框架下人民币汇率机制的法律问题［M］.北京：法律出版社，2010.

［3］杨 松.国际货币基金协定研究［M］.北京：法律出版社，2000.