浅谈民事公益诉讼与主体资格问题——公益诉讼起诉主体应该放开

□冯翠杰，赵竣伟

(1.烟台南山学院，山东 烟台 265713;2.山东梨城律师事务所，山东 莱阳 265200)

近些年来，每当社会上发生了侵害公共利益的事件都会引起社会各界的极大关注和反响。与此同时，因局限于原法律关于主体资格的规定，公共利益的维护，公益诉讼的提起就成为全社会关注的焦点。针对这一司法现实，2012年《民事诉讼法》的大修，明文规定了公益诉讼制度。新《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”依据该条的规定，公益诉讼制度“千呼万唤始出来”，将理念变为法律制度，并将付诸司法实践。该制度的规定填补了我国关于公益诉讼制度的空白，是民事司法改革的一项重要成就。

但该制度仅将主体资格限定为法律规定的机关和有关组织，也即是表明法律规定之外的机关和有关组织，例如:团体、律师、公民个人等都没有起诉资格。虽然现行法律并没有将公益诉讼主体资格放的过开，但在此次民诉法修改的三次审议期间，“公民个人能否作为公益诉讼主体”成为不绝于耳的话题。

1 公益诉讼和民事公益诉讼的类型

近些年来侵害公共利益事件时有发生，公共利益的维护就成为社会广泛关注的话题。人们热切希望作为权益终极保护者的司法可以给予正面的回应，维护社会公益。此次民事诉讼法的修改积极回应了人们的这种期望。但何为公共利益?我国民事公益诉讼有哪些类型?

何为公益诉讼?公益诉讼与私益诉讼相对应，简而言之，为保护公益而提起的诉讼，即为公益诉讼。私益好界定，公益却是一个笼统的概念。人们习惯上以“公共利益+诉讼”来理解公益诉讼，诉讼一词容易理解，公共利益难以界定。

关于民事公益诉讼具体有哪些类型，学术界和理论界一般将我国的公益诉讼指导概括为四种类型。第一种是环境污染纠纷;第二种是侵害人数众多的消费者权益纠纷;第三种是国有资产流失纠纷;第四种其他侵害公共利益的纠纷，例如行政机关违法、违规收费、城市噪声污染纠纷等。在这四类纠纷中，环境污染以及侵害消费者利益所发生的纠纷是数量最大的，也是社会比较有共识的应属于公益纠纷的。此次民事诉讼法的修改也将这两类纠纷纳入公益诉讼可诉的范畴内，但对于另外两类的纠纷可否提起公益诉讼，第55条并没有明文规定。但该条规定了“等损害社会公共利益的行为”的兜底条款，这就表明国家对于公益诉讼制度并没有限定死，至于新的类型的诉讼是否可以划归到公益诉讼范畴内，完全可以通过立法或者司法解释来补充。

2 民事公益诉讼主体资格问题

学术界和理论界对于公益诉讼的原告资格问题存有争议，大致可分为四类主体:一是检察机关和法定的行政机关。应该说，检察机关和法定的行政机关提起公益诉讼是最合适的原告，这主要是由于其自身的法律地位和人、物、财等诸多方面的优势所决定的;二是社会组织和团体。随着经济和社会的发展，社会组织和团体在其参与社会管理的能力、积极性、组织管理性和人财物等方面也有着许多优越的地位，法律授予这些组织和团体在其性质和职能范围内提起公益诉讼的主体资格是很可行的;三是公民个人。赋予公民个人公益诉讼的原告资格主要是对公共执法状况进行监督，以有效地补充公共执法所存在的不足。对于人们所忧虑公民滥用公益诉权的情况，可以通过设置相应的前置程序和对滥用公益诉权的行为规定相应的法律责任来对公民、法人提起公益诉讼应当加以适当限制;四是律师。律师作为专门的法律从业人员，它自身的职业性、律师的职业道德可以使他们能积极参与诉讼，更关注于案件本身，不过多关注外在的影响，有利于案件的完满解决。

2.1 法律规定的机关和有关组织的主体资格问题

对于理论上探讨可以提起公益诉讼的四类主体，《民事诉讼法》仅规定了“法律规定的机关和有关组织”这两类主体。因而公民个人和律师暂被排除在民事公益诉讼主体范围之外，检察机关、行政机关和社会组织属于此次民诉法修订后公益诉讼的适格主体。

应该说《新民事诉论法》第55条的规定是一个原则性规定，对于具体到哪些机关和组织对何种类型的公益纠纷有权提起公益诉讼，该条未能予以明确规定。对于该条所规定的的机关，可以有检察机关和法定的行政机关两类。检察机关因其具有法律监督权，其可以成为公益诉讼的主体在此不必多言。对于检察机关如何具体行使公益诉权，可以通过具体的制度加以细化;对于行政机关，在我国现行法律体系中，仅《海洋环境保护法》中明确规定，其他法律并未作出规定。该法第90条第2款规定海洋环境监督管理权的部门有权对于破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的公益案件有权提起公益诉讼。

虽然现行法律体系中对于可以提起公益诉讼的行政机关和组织规定不多，但也并没有加以限制。因而对于哪些机关和组织可以提起公益诉讼，一方面可以通过对具体法律进行修改明文规定那些机关和组织可以拥有诉权，可以成为公益诉讼的适格原告。例如，修改《著作权法》，将著作权人权益保护组织，如全国著作协会规定为可以就侵害众多著作权人权益的公益纠纷提起公益诉讼;另一方面可以后续法律和司法解释来具体规定。法律应具有预见性和超前性，但不能完全遇见所有可能的情况，对于公益诉讼制度也是如此。虽然公益诉讼制度仅仅是原则性规定，但依我国司法实践的传统，完全可以通过后续法律和司法解释来具体规定哪些机关和社会组织可以提起公益诉讼以及提起公益诉讼的范围。

2.2 公民和律师的主体资格问题

此次《民事诉讼法》修订，虽然增加了公益诉讼制度，却将公民个人排除在主体范围外，这虽然体现了立法机关的慎重，却是不应该的。众所周知，近些年来很多涉及到公共利益案件的诉讼，都是公民在推动或者诉讼。公民有着强烈参与国家和社会管理的积极性和维护社会公共利益和群体利益的意愿，公民参与公益诉讼一方面可以对公共执法状况进行监督，以有效地补充公共执法所存在的不足;另一方面可以促进社会管理发展和完善。但新规定的公益诉讼制度将公民排除在诉讼主体范围之外，并没有从立法上认可公民的努力。2011年10 月31 日，李刚博士在回答京华时报记者陈荞时就指出“此次草案把个人完全排除在公益诉讼之外，本人觉得这是对公民极大的不信任”。对于人们担心会出现滥诉和炒作等情况，我们完全可以通过借鉴国外成熟的司法经验和技术加以规制。对严重滥用、误用公益诉讼的，法律可以规定一定的处罚措施。至于说借公益诉讼去炒作的问题，我们都知道真正去做公益诉讼是需要成本，真的会有那么多人没事找事上法院吗?而且更为重要的是我们不能因噎废食，即使可能出现滥诉，我们也不能因此就否定公民参与诉讼的主体资格，否定公益诉讼的价值。对于可以出现的滥诉问题，一方面，可以借鉴国外的司法经验，通过立法加以引导公民积极地参与到公益诉讼中来;另一方面，针对可能或者已经出现 的问题，通过更多的技术手段来进行化解，制定相应的法律法规和司法解释，从而减少滥诉情况的发生。

对于律师的主体资格问题，虽然从广义上说律师属于公民的一部分，该群体应当纳入公益诉讼原告的主体范围内，在这里就不多说。之所以又将律师单独提出来，是因为这个群体的特殊性——律师作为专门的法律从业人员，它自身的职业性、律师的职业道德可以使他们能积极参与诉讼，更关注于案件本身，不过多关注外在的影响，有利于案件的完满解决。这样一个特殊性使得他们甚至在特定情况下，比法定机关和组织更有利于案件的解决。

3 结语

公益诉讼制度首先在民事方面实现“破冰”，乃是多年来公益诉讼有志之士共同努力的结果。该制度的写入尽管不是很完满，仍有诸多待完善的地方，但公益诉讼制度已然在我国司法界迈出了第一步，那么之后的补充就显得有据可依。就该制度的主体资格而言，该制度虽然只是笼统性的规定，但将诉讼主体资格，仅仅限定为法律规定的机关和组织还是有些狭窄，希望随着中国公益诉讼制度理论和实践发展的进行，公益诉讼主体资格能够放开，更多的主体可以成为适格主体。

［1］李 刚.民诉法草案不许公民个人提起公益诉讼是对公民的不信任［EB/OL］.中国公益诉讼网，2012－12－29.

［2］齐树洁.公益诉讼与适格当事人之扩张［EB/OL］.中国公益诉讼网，2012－12－20.

［3］张卫平.公益诉讼，起诉主体应当放开［EB/OL］.中国公益诉讼网，2012－12－15.

［4］宋 旻，贺利云.公益诉讼与公益律师［J］.科技文汇，2007(6).