微罪不起诉监督机制的完善

王刘章，董银萍

(1．重庆市长寿区人民检察院，重庆401220;2．重庆市九龙坡区人民检察院，重庆400039)

我国《刑事诉讼法》第一百七十三条第二款规定:“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第二百八十九条规定:“检察院对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，经检察委员会讨论决定，可以作出不起诉决定。”从以上规定可以看出，微罪不诉制度是检察机关在审查起诉阶段，根据犯罪嫌疑人的悔罪表现、认罪态度，对犯罪情节轻微，无需进行刑罚处罚或可以免除刑罚处罚的犯罪嫌疑人所作出的不起诉决定的一项制度。该制度对于节约司法成本和维护当事人的合法权益具有重要意义。

一、对微罪不起诉制度进行监督的必要性

(一)自由裁量权需得到有效监督

刑事诉讼法规定了不起诉的三种情况，即绝对不起诉、存疑不起诉和微罪不起诉。对于绝对不起诉法律条文规定的几种情形比较好把握，其主要是涉及罪与非罪的问题，原则问题一般都不会犯错，检察机关也没有自由裁量的余地;对于存疑不起诉，《刑事诉讼法》第一百七十一条第四款规定:“对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足、不符合起诉条件的，应当作出不起诉决定。”这就是说，退回补充侦查是适用存疑不起诉的必要条件，检察机关不得不经退回补充侦查而直接作出不起诉决定。依据法律规定，检察机关最多可以将案件退回两次进行补充侦查，但根据个案情况，有些案件经过一次退回补充侦查，已经可以确定案件证据不足，特别是证据已经灭失，证人死亡或去向不明，仅有当事人的供述和陈述，再次退回补充侦查对于补充证据无济于事，这时就没有必要再次退回补充侦查，检察机关就可以作出存疑不起诉。在案件经过两次退回补充侦查仍然事实不清、证据不足的，检察机关必须作出存疑不起诉处理。应当说法律对存疑不起诉要求是相当严格的，虽然其也具有暂时中止诉讼程序的功能，但基本上来说，事后再重新提起诉讼的可能性几乎为零，因为现在查不清的事实和证据，当时过境迁之后，再侦查的难度可想而知。而微罪不起诉就不一样，对于何谓犯罪情节轻微仁者见仁智者见智，不同的人会有不同的理解，具体审查案件的检察官就可以根据自己对该条的理解，决定是否适用微罪不起诉。

法国名儒孟德斯鸠在其名著《论法的精神》写到:“政治自由……只在权力不被滥用的时候才存在。但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才停止……”［1］一旦权力被一个机关所垄断，没有外界的监督和制约，它总是有无限扩张的冲动，绝对权力会产生绝对腐败。微罪不起诉作为一种具有中止诉讼程序作用的制度，由检察机关单方面作出决定，更是存在被滥用的担忧。微罪不起诉一旦不被监督，也会像一匹脱缰的野马，恣意狂奔，随时都有冲破法律藩篱的可能。这不仅会损害司法机关和国家的形象，更会使公民对法律失去信仰和敬畏。因此，从防止权力被滥用的可能和控权的角度来讲，我们要对微罪不起诉进行必要的监督。

(二)当事人的权利保护是对微罪不起诉进行监督的司法目的

对于微罪不起诉，有人认为其不仅涉及到程序处置的问题，也涉及到部分实体权力的处理，但主流观点认为，其仅是程序上的处分权，不具有定罪的效力。本文认为微罪不起诉仅是程序处置权，而非定罪权。虽然其只具有暂时中止诉讼程序的功能，但一旦被滥用，就会影响当事人权利的保护。一方面，被害人是已经遭到侵犯的个体，一般情况下处于最值得同情的地位，法律对其要给予必要的帮助，对应当起诉的犯罪行为不起诉，就会导致对犯罪的放纵，使被害人已经遭受犯罪行为侵害的合法权益在刑事诉讼中因得不到国家公权力救助而再次受到侵害;另一方面，使可能被作存疑不起诉处理的作了有罪推定，虽然二者最终都是不诉，但对当事人的影响却不一样，微罪不起诉的前提是认为行为人涉嫌犯罪，而存疑不起诉的前提是无法确定行为人是否犯罪，其本质上还是无罪推定。因此，从保障人权的角度来讲，我们要对检察机关的微罪不起诉权进行必要的限制。

二、微罪不起诉监督机制存在的问题及思考

(一)我国微罪不起诉监督机制存在的缺陷

1．当事人监督存在的问题。一是被不起诉人只能向作出微罪不起诉决定的检察机关进行申诉，由作出微罪不起诉决定检察机关对自己作出的决定进行审查，实践中没有具体规定是否更换检察官，即使确定由另一检察官进行审查，但由于部门利益及同事关系的考量，在没有无罪的重要证据呈现时，一般是不会更改决定的。同时，其提起申诉还有时间限制，而检察机关进行答复却没有时间限制。二是被害人虽然可以通过申诉和提起自诉进行权利救济，但如何保障侵害人到场、如何收集证据以及是否可以查看检察机关、复制检察机关的诉讼文书等都没有具体规定。

2．微罪不起诉的决定程序有待进一步完善。依据法律规定，微罪不起诉按照下列程序作出:(1)承办检察官审查公安移送过来的案卷材料;(2)询问当事人;(3)作出微罪不起诉的审查意见并提请科室讨论;(4)科室负责人根据科室讨论情况作出提交检委会讨论的决定;(5)分管公诉的副检察长根据科室及科室负责人的意见作出提交检委会讨论的决定;(6)检委会讨论作出微罪不起诉的决定;(7)报上级检察院备查。应当说这样的程序设计能对微罪不起诉起到一定的监督作用，但通过上述程序可以看出，缺少当事人及有关人员对适用微罪不起诉决定的有效参与，不好得知适用该决定的社会效果和法律效果。

(二)微罪不起诉监督机制的完善

1．明确监督制约主体，确定监督职责。第一，强化检察机关的内部监督。在目前体制下，检察机关内部监督应是微罪不起诉监督机制的主要形式。基于检察一体化和上下级之间的领导关系，在保持目前司法体制不变的情况下，要加强相关制度建设。一是建立备案审查制度。检察机关应将微罪不起诉决定书副本报上一级检察院备案，以便上一级检察院审查，起到防止和纠正错误的作用。二是建立复查制度。上一级检察院应坚持定期或不定期复查下级检察院微罪不起诉案件质量并通报情况，进而确保微罪不起诉权的正确行使。三是建立定期汇报制度。下级检察院要每一季度或每两季度向上级检察院汇报微罪不起诉适用情况，并做好相应的情况分析。第二，加强人民监督员制度建设。一是扩充人民监督员的职责范围。最高人民检察院规定人民监督员只能针对检察机关自侦案件的七种情形进行监督，这就大大缩小了人民监督员的监督范围。监督者更应接受监督的理念，微罪不起诉也应纳入人民监督员的监督范围，以便使检察机关的不起诉权受到应有的制约。二是确定好人民监督员的职责定位。由于人民监督员的知识结构问题，即大多数人民监督员可能不具备法律知识，相关规定要明确人民监督员只能对案件事实进行判断，而不再进行法律后果的评价。案件中所涉及的法律问题交由检察官释明，把事实认定与法律适用真正分离开来，检察官只能根据人民监督员认定的法律事实适用法律，这样就可以准确适用微罪不诉。第三，进一步细化和明确当事人监督的内容和权限。一是有制裁就要有救济，被不起诉人认为自己的行为并未构成犯罪，向检察机关申诉的，要及时给予答复，改变目前只有被不起诉人申诉期限，而没有检察机关作出答复期限的规定;当被不起诉人认为检察机关作出的决定有误时，不仅可以向作出决定检察机关进行申诉，而且应当可以向上级检察机关进行申诉;在罪与非罪问题上，检察机关与被不起诉人存在原则分歧时，被不起诉人要求起诉的，检察机关应当起诉。二是被害人权利救济问题。在被害人不服检察机关微罪不诉决定，而向法院提起自诉时，这就说明被害人与犯罪嫌疑人之间就没有达成和解协议，检察机关作为法律监督机关，理应履行职责，出庭支持诉讼，使被害人的权利得到维护。三是在当事人向其申诉、有关单位要求复核时，要及时组织相关个人和单位，通过适当程序，认真审查案件事实，作出裁定和决定。

2．设置听证程序。除了继续坚持司法实践中微罪不诉案件必经检委会讨论决定程序外，在此之前，可以设置听证程序。具体安排如下:一是检察机关有告知听证的义务。检察机关对微罪不起诉案件，应当告知侦查机关、犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人、被害人及其代理人可以申请听证。二是听证会启动的程序。既可由犯罪嫌疑人、被害人或侦查机关申请检察机关听证，也可以由检察机关主动举行听证。三是要规定当事人的权利。当事人在听证期间有提供新的证据权、申请回避权、辩论权、最后陈述权等权利。四是规定合议组的组成人员。合议组由检察机关一名专职检察委员会委员、起诉部门负责人和承办案件的检察官组成，由专职检察委员会委员任组长并主持听证会。检察长作为合议组成员时，由检察长担任组长。为了充分保证程序的公正合法，听证会还可以邀请法律专家、社会知名人士、人大代表、政协委员、人民监督员参加，同时应通知侦查机关派员参加，并听取其意见。五是微罪不起诉案件听证的程序。侦查机关、犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人、被害人及其代理人申请听证的，应当在接到告知后3日内向检察机关提出书面申请。检察机关应当在接到申请之日起7日内作出是否举行听证的决定。听证决定由检察长批准。除涉及国家秘密、商业秘密、未成年人案件或者个人隐私外，微罪不起诉听证会应公开举行。检察机关应当在听证3日前发布公告，公告有关听证的时间、地点、当事人、听证所涉及案由。除不公开举行的听证外，应告知社会公众可以旁听。举行听证会时，首先由书记员宣布听证会纪律，然后合议组组长宣布听证会开始，并查明犯罪嫌疑人身份等情况，宣布合议组成员及书记员名单，并告知参与听证各方的权利及义务。由检察机关审查起诉的案件承办人围绕案件事实、证据及不起诉依据和理由发表意见;犯罪嫌疑人及其辩护人、被害人及其代理人、侦查机关可申辩、质证，听证主持人指引双方围绕案件事实、证据及法律适用进行辩论。听证参与人有最后陈述的权利。六是规定微罪不起诉案件听证结论的作用。微罪不起诉听证活动结束后，合议组应当制作微罪不起诉案件听证结论。结论中应当重点写明听证过程中各方一致性意见或者存在的主要分歧，就是否应当提起公诉作出倾向性意见，呈报检察委员会，作为案件是否作出微罪不起诉决定的重要参考。