社区矫正检察监督的现实困境与完善路径

杨立军，刘剑锋

(天津市津南区人民检察院，天津300350)

一、社区矫正检察监督的探索实践及现实困境

(一)我国社区矫正检察监督的探索实践

我国社区矫正制度自2003年开展试点工作以来，各地经验不断累积，制度创新力度不断加强，并取得初步成效。截止2012年3月，我国已累计接受社区服刑人员88.2万人，累计解除矫正48.2万人，现有社区服刑人员40万人。按照此前的统计，他们在矫正期间再犯罪率仅为0.2%，远低于监禁矫正人员的重新犯罪率。社区矫正检察监督伴随我国社区矫正制度的发展而不断完善，其监督内容及方式更加明确具体，取得的成果也不断扩大。

1.社区矫正检察监督内容。目前，社区矫正检察监督的内容主要涵盖两个阶段，即社区矫正决定适用阶段的监督和社区矫正执行阶段的监督。第一阶段的法律监督是指检察机关对社区矫正决定适用环节的监督，其监督内容主要包括人民法院适用非监禁刑和裁定假释是否合法，监狱机关审批暂予监外执行和报请假释活动是否合法。第二阶段的法律监督是检察机关对社区矫正执行阶段的监督，其监督内容包括:(1)社区服刑人员的交付执行活动以及执行机关的具体执行活动是否合法，法律手续是否规范、完备;(2)执行机关对办理变更执行的执法活动及相关手续是否合法完备;(3)执行机关对执行期满应当释放、解除管制、恢复政治权利和执行期间死亡的社区矫正人员是否按期履行相关手续;(4)执法部门是否做好对服刑人员的监督管理以及落实其他与社区矫正相关的考察措施。［1］

2.社区矫正检察监督方式。按照法律效力和强制力依次递增顺序，社区矫正检察监督方式分别是提出口头意见、检察建议书以及纠正违法通知书。“两高、两部”在2012年1月10日发布的《社区矫正实施条例》第三十七条规定:“人民检察院发现社区矫正执法活动违反法律和本办法规定的，可以区别情况提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书。交付执行机关和执行机关应当及时纠正、整改，并将有关情况告知人民检察院。”上述三种检察监督方式为保障社区矫正规范运行发挥了积极作用。

(二)我国社区矫正检察监督的现实困境

1.专门立法的缺失。一是现有社区矫正检察监督立法层级较低。目前，尚没有基本法律层级的文件明确规定检察机关行使社区矫正检察监督权，［2］仅有2003年“两部、两高”下发的通知以及2009年“两高、两部”《关于在全国试行社区矫正工作的意见》(以下简称《意见》)中提及人民检察院作为国家法律监督机关应当积极参与到社区矫正工作中。检察机关行使社区矫正法律监督权缺乏法律层级文件的明确规定，为社区矫正检察监督工作的开展带来一定压力。二是现有社区矫正检察监督立法规定可行性不强。《刑法修正案(八)》虽然将社区矫正作为一种新的刑罚执行方式正式写入修正案，但对于检察机关行使社区矫正检察监督权的作用更多的是限于宏观描述而缺乏具体指导。修订后的《刑事诉讼法》虽然增加了社区矫正制度，但同样缺乏对社区矫正检察监督的规定，在司法实践中，由于没有专项法律支撑，造成很多疑难法律适用问题无法解决，也造成检察人员在社区矫正中履行法律监督缺乏权威性，增加了社区矫正开展的难度。［3］

2.执法主体的多元。社区矫正工作中涉及多个主体，如何确保各主体在社区矫正中有序、有效地开展工作，检察机关面临巨大压力。《社区矫正实施办法》的实施一定程度上解决了过去社区矫正执行主体不明确这一突出问题，但由于公安机关和司法行政机关长期以来职能分工定位不同，尤其是司法行政机关社区矫正执法力量弱，机构配置不完善等问题，致使矫正人员接收、教育矫正、监管审批、处罚、收监执行、解除矫正等有关执法环节无法实现无缝对接，造成执法主体间相互扯皮，加之社区矫正人员数量多、交接环节复杂等现实问题的存在，致使社区矫正检察监督权运行缓慢，影响了社区矫正工作的依法、规范开展。

3.监督机制的乏力。社区矫正检察监督救济机制不完善，强制力不足。检察机关依法履行对社区矫正工作的法律监督，对于执法部门出现的违法违规行为可以区别情况提出纠正意见。然而比较尴尬的是，一旦被监督的执法机关拒不接受检察建议书或纠正违法通知书，检察机关只能向该执法机关的上一级行政主管部门发送检察建议书，如果被监督机关仍然拒绝改正，不纠正违法行为，根据我国现行的法律、法规，检察机关是无法获得其他救济方式的，这种情形势必严重影响检察监督力度的发挥，造成检察监督流于形式。

4.自身力量的薄弱。一方面是职能定位存在认知偏差。虽然宪法和法律明确规定检察机关是法律监督机关，但在实践中，尤其是在社区矫正工作中，因为牵涉部门多、工作内容繁琐、监督难度大等现实情况的存在，检察机关往往重配合、轻制约。［4］另一方面是监督机构设置不健全。当前司法实践中，直接负责行使社区矫正检察监督权的多为监所检察机构，由于监所部门检察人员少、年龄结构相对老化，以及疲于应对上级机关开展的各类常规性检察监督活动，在当前积极开展社区矫正的形势下，检察机关还没有建立起独立的社区矫正法律监督机构，这势必制约社区矫正监督工作的开展，弱化检察机关法律监督的力度。

二、社区矫正检察监督机制的完善路径

(一)完善专门立法，构建完备体系

通过完善刑事立法，修订《刑法》、《刑事诉讼法》的基础上，吸收“两高、两部”制定的《社区矫正实施办法》及其他规范性文件中的成功经验，进一步推动社区矫正检察监督工作规范化发展。同时，在条件成熟时，及时出台《社区矫正法》。［5］《社区矫正法》应当明确界定社区矫正的适用范围、法律性质、矫正机构、工作程序、监管措施、职权职责、权利义务、救济方式、法律责任等当前比较突出的问题，切实保障社区矫正工作依法、有序、平稳运行。同时，建立健全社区矫正及其法律监督的配套机制，做好与将来制定的《社区矫正法》的配套工作，注重可行性、实用性。

(二)建立联席机制，实施动态监督

社区矫正这项系统工程的有序推进，离不开各方的配合以及监督方式的完善。要通过建立信息共享机制变静态监督为动态监督:第一，召开联席会议，定期组织召开包括检察院、法院、公安、司法行政机关在内的联合座谈会，共商社区矫正及法律监督中的难题;第二，开展调查走访，检察部门应采取定期和不定期相结合的方式，对所辖区域社区矫正执法活动、人员矫治情况进行调查访问和核实监督;第三，坚持定期检察与重点监督相结合，在保证定期社区矫正检察的同时，应掌握和确定社区矫正法律监督的重点环节，通过专项监督与日常检察相结合的方式，推动社区矫正法律监督的有效开展。

(三)强化检察监督，加大强制力度

应通过完善和强化事前、事中和事后监督相结合的监督方式，切实保证社区矫正检察监督效果。

1.提前介入，做好事前监督。检察机关首先应在公诉环节增加对犯罪嫌疑人适用社区矫正的量刑建议，提前进行评估，检察机关根据评估结果对符合社区矫正条件的被告人建议适用社区矫正刑，在审判机关出现量刑畸轻、畸重的情况下，检察机关通过抗诉行使检察监督权。［6］

2.严格认真，做细事中监督。主要监督内容包括:(1)对社区矫正人员的报到、外出审批、活动情况、学习培训、社会服务等行为的检察监督;(2)对监管主体执法行为、执法程序、执法幅度的检察监督;(3)对刑罚执行机关提请呈报的减刑、假释、暂予监外执行的检察监督。

3.注重成效，做实事后监督。检察机关在社区矫正中应加强判决、裁定等文书审查，在立法保障的基础上，加大事后监督力度，赋予检察机关常规监督方式的强制力，进一步完善救济途径，对于检察机关提出的口头建议、检察建议书以及纠正违法通知书，相关执法部门未在法定期限内予以答复并改正的，检察机关有权要求其立即改正，被监督机关执行后不认可检察机关意见的，可以向上一级检察机关申请复议，［7］从而最大限度地保障检察监督的实效性，促进社区矫正工作的顺利开展。

(四)转变监督理念，健全监督机构

1.在现有监督机构的基础上进一步增强监督职能。立足当前主要由监所部门担负社区矫正检察监督的实际情况，在符合人民检察院内部机构设置规定的前提下，赋予监所检察机构更多进行社区矫正监督的职权职能，为其开展正常的检察监督提供制度支撑。同时，为监所检察机构增加人员编制，提供经费保障，选派专人负责社区矫正检察监督，进一步增强社区矫正检察监督的有效性及延续性。［8］

2.建立社区矫正检察监督专门机构。在总结监所科开展社区矫正检察监督经验以及吸收国外有益做法的基础上，效仿检察机关内部设立反贪污贿赂局、反渎职侵权局的成功做法，成立专门的社区矫正检察监督机构，［9］使其具备科学合理的机构设置、职级待遇以及编制配备等，社区矫正监督专门机构依照宪法和法律赋予的职权，对社区矫正执法行为进行监督，既能保证社区矫正这种新型刑罚执行方式的依法、规范、有效运行，也契合了我国推进社会管理创新，进一步完善社区矫正司法改革的发展趋势。

［1］刘 强.社区矫正制度研究［M］.北京:法律出版社，2007.

［2］吴宗宪.论社区矫正立法与刑法修正案［J］.中国司法，2009(3).

［3］周 折.浅析目前社区矫正试点存在的问题［A］.刘强.社区矫正理论与实务研究文集［C］.北京:中国人民公安大学出版社，2009.

［4］周国强.社区矫正检察监督权运作研究［J］.学海，2011(6).

［5］荣 容，肖君拥.社区矫正的理论与制度［M］.北京:中国民主法制出版社，2007.

［6］周国强.社区矫正制度研究［M］.北京:中国检察出版社，2006.

［7］李 明.论广州市社区矫正工作的完善与发展［J］.法治论坛，2008(1).

［8］阮传胜.我国社区矫正制度［J］.北京行政学院学报，2011(1).

［9］李根宝.对社区矫治工作的认识与思考［J］.法治论丛，2003(2).