基层检察机关案件管理机构职能定位与运行机制刍议

天津市津南区人民检察院课题组

(天津市津南区人民检察院，天津300350)

最高人民检察院于2003年发布的《关于加强案件管理的规定》明确提出，加强对办案情况的宏观管理、跟踪监督、质量评估和问题预警，提高案件管理工作的现代化水平，建立科学的办案流程管理机制，是逐步实现案件管理工作规范化和现代化的要求。案件管理机构的职能定位和运行机制，是成立案件管理专门机构考虑和把握的首要问题，不仅关系到案件管理工作的发展方向，对于今后科学、规范、有效开展案件管理工作也具有重要意义。

一、基层检察机关案件管理机构的职能定位

(一)管理性质定位——司法性质管理

案件管理机构对检察业务所进行的管理是一种司法性质的管理而非行政性质的管理。一是要构建专业管理功能，提高综合管理能效。切实减少传统模式下案件流转不畅，司法内耗加大，工作扯皮增多等问题。二是要构建宏观管理功能，弥补法律监督漏洞。如，侦查监督部门和公诉部门分别对公安机关移送审查逮捕和审查起诉的案件实施监督，但对于公安机关执行检察机关逮捕和不捕决定以及逮捕后未移送起诉案件则可能由于各自为政，留下监督死角。而案件管理机构在宏观管理中可以将检察机关法律监督职能贯穿案件始末。三是要构建集中管理功能，推进检察工作一体化。将办案责任、工作奖惩、督查预警及节点控制有机结合，将程序审查和部分实体审查相结合，享有对各业务部门的建议监督权。

(二)运行模式定位——案件流程节点控制

传统的案件管理功能，没有把每一个办案环节完全纳入管理之中，没有实施全程跟踪。案件管理机构的构建，一是构建受案监督功能，确立轮案机制。将办案部门人员排列编号，作为接收案件的顺序，案管机构受案后按照诉讼文书标号从小到大排列，再按序号分别派发给办案人员。这样，通过派案环节的规则管理，有效从源头上避免人为因素干扰派案，进而影响案件处理问题的发生。二是构建预警监控功能，确保办案期限。案管机构作为枢纽，对办案节点、各承办人的办案情况进行同步跟踪监督，严把程序关、期限关，有效遏制超期办案。三是构建信息化流程平台。在保障信息安全的基础上构建网络信息化功能是案件管理机构的工作趋势，案件管理机构是各项检察业务节点信息的汇总整合分析中心和权威平台，使每一个重要案件节点信息均在案管网络的控制之下。

(三)非诉讼性程序定位——评价与监督制约

从检察机关内部的监督制约性质来看，可分为诉讼程序内监督制约和非诉讼程序内监督制约。案件管理机构非诉性定位是在内部规范化操作流程的基础上，以评价机制为依据，以督查机制进行制约保障，以预警机制及时反馈协调，以综合管理分析促进提高，为各业务工作形成一个有机联系的整体操作流程奠定重要基础。科学的评价功能如能真正落实将产生五方面的效应。一是对管理性规范的把关和论证，为办案人员提供良好的制度保障。二是对一段时期办案行为进行总体评价，及时总结，促进整改，发挥业务管理的引导作用。三是发挥对整个流转系统的检验控制和监督作用。四是对办案人员办理的每一起案件适时、准确地进行质量评价，充分发挥案件管理的激励作用。五是使各部门工作职能相互作用、有机整合，共同完成对案件的全面管理。

(四)组织目标定位——统筹办案情况，发挥参谋作用

案件管理机构的建立，目的就是对现行检察人力、物力资源进行有效整合和优化配置的基础上辅助管理者作出科学决策。传统模式下，案件管理统筹分析滞后，办案情况分析缺乏全局性。案件管理机构则能通过宏观程序掌控，形成功能强大、种类齐全的办案信息资源库，自动生成专项指标、特殊指标、效率指标，使管理者始终了解案件的动向和办理情况，也为有针对性地加强对案件的宏观管理提供决策依据和信息支持。

二、基层检察机关案件管理机构的运行机制

运行机制一般是指有机体的构造、功能和相互关系或一个复杂工作系统的运行规律。建立科学的案件管理运行工作机制，对提高案件质量，推进检察业务发展十分重要。

(一)基层检察机关案件管理机构运行体系分解

目前，同级案件管理机构职责分配规范性、统一性不够，局限性较大，不利于工作的深入开展和案管工作评价体系的建立。笔者认为，目前已具备了统一职责的条件，以便形成一套有机联动、职能清晰、系统严密的业务管理运行体系。案件管理机构运行体系包括以下几个方面:

1.动态流程运行机制。在整个流程运行中包括案件的出入口动态管理，即受案、送案和赃证款物的网上登记和备案，也包括对案件运行的网上实时监控。出入口管理不能简单地理解为案件的流转，它是要强化案件受案审查、送案监督和赃款赃物的核查。对受理案件是否属于管辖、是否超期、案件材料是否齐备等情况进行审查。对结案案件是否合法、法律文书是否准确得当等内容进行监督，把好案件质量关口。这种实时流程管理的应有之义不仅是服务，落脚点应是监督和管理。

2.案件质量评查运行机制。一是对一般案件主要的法律文书实行个案审查、对照复核。如提请逮捕书、审查起诉意见书、起诉书等文书进行对照复核。二是对部分重点案件实行实体性审查。三是专项督查，专门立项进行检查，针对发生的问题，及时论证，提出具体建议和对策。四是通过走访公安机关、法院、律师、案发单位等部门，听取对工作的评价和意见，为工作奖惩和工作改进提供科学依据。

3.案件协调运行机制。协调内外有关部门的关系，做好工作衔接。具体形式包括与公安机关、法院就案件管理程序上的问题召开联席会议，与公安机关、法院会签相关法律意见以及进行个案协调等。对内包括对涉及内部业务部门的个案进行协调，以解决检察机关办案活动中存在的程序问题。

4.案件信息运行机制。依托信息技术，负责将案件全部信息进行搜集，逐步形成完善的信息管理平台，及时呈现整体情况。这项机制的核心就是案件管理机构和业务部门之间都要实现工作软件化、网络化并适应网上办案，保证运用网上软件的日常性、准确性、完整性、及时性，共同实现整个信息链条的有效运转。

(二)案件管理运行的基础——标准化机制

检察机关业务的特点决定了必须建立合理的规范化操作流程，并细化岗位操作要求，规范办案行为，减少随意性。通过标准化控制，不断消除工作进程中容易引发质量偏差的环节因素。一是应当将标准量化、细化，做到办案中的每一个细节都有章可循。一方面从立案、提请批捕、审查批捕、移送起诉、审查起诉、提起公诉、判决、申诉赔偿等环节着手，细化标准。另一方面合理规范各环节的标准设定，案件管理机构对案件如何监控、跟踪都要有一个清晰的标准;二是标准化的制定要符合业务流程规律，同时有利于各部门协调制约，要具有适应性、前瞻性，能适应将来一定时期内不断发展变化的情况。同时视情况发展，定期作出相应的调整，适应检察工作发展趋势;三是标准化的内容要体现实践标准化、岗位职责标准化、执法档案标准化。对于不同的案件，其难易程度不同，办案人所付出的内在工作量也不同，在标准化的制定中最好将案件实行分级管理，可分为重大疑难案件、一般案件和简易案件等级标准。

(三)案件管理运行的核心——监督机制

监督运行机制要发挥效能，就是要形成与各部门相互配合、相互制约、集中统管的运行机制，体现有效监督制衡原则。应从三个层次着手:一是部门配合要顺畅，发挥案管机构的桥梁纽带作用，形成整体力量。二是部门制约要有效，案件管理机构权责运行必须要有制约手段，把程序控制作为监督载体，树立监督权威，来保障监督意见能够采纳和落实。三是自身监督要到位，案件管理机构既要强化监督责任，又要增强自身的监督和管理意识。案件管理机构同步查询并整合平台上的办案信息，对经历不同部门诉讼程序的案件法律文书进行对照分析，找出捕后不诉、诉后撤案、侦诉不一、诉判不一等差异，判断这种差异是否属于案件质量问题并加以确认，对法律文书是否符合规范性要求进行审查。并对判决无罪案件、不起诉案件、撤销案件、不立案案件、撤诉案件退回公安机关另处案件、批准逮捕后不能提起公诉案件或退公安另处案件、决定刑事赔偿案件、复议复核和申诉复查后改变原决定案件、改变定性及强制措施和删减犯罪事实案件等部分案件进行实体监督。

(四)案件管理运行落脚点——反馈解决机制

反馈机制是现代管理理念中一种动态性差错管理策略，它能在复杂的、动态的环境中以主动和开放的方式防止工作差错的发生。发挥反馈解决机制的效能，要在动态程序下定期汇总案管情况进行反馈，为领导把握全局提供决策参考，发挥参谋作用。反馈办案分析要侧重于办案基本数据、案发规律的分析研判。反馈督查情况要侧重于法律文书的规范制作、执法工作存在的突出问题、业务中亟需解决的问题。针对办案中的质量问题，要研究分级、分类采取恰当的预警反馈方式。另一方面，业务部门在收到反馈情况后应查明原因，责任到人，切实解决存在的问题。对于经常出现的问题，案管机构应加强从宏观管理上改进措施，反馈给领导和业务部门，并进行过程调控。同时，通过综合性的统计数据分析从不同层面对办案质量和效率进行横向和纵向的比较，找出制约质量和效率的原因并加以解决。

基层检察机关案件管理工作要适应当前检察工作的需要，必须要在职能定位和运行机制上实现有效管理的转变，是否真正转变观念、科学定位、健全机制关系到案件管理机构主动性、创造性是否能得到充分发挥。我们应当秉承探索之心，立足检察业务发展，进一步深入研究基层检察机关案件管理的理论和实践问题，推动案件管理工作取得新的成效。