浅析我国地方政府房屋限购令

钱 璐

(香港大学法学院，香港)

一、我国地方政府房屋限购令的性质、特征及现实合理性

(一)我国地方政府房屋限购令的性质

综观我国目前已出台的地方政府房屋限购令，我们可以发现其多以“通知”“意见”的形式对外发布。例如:北京市房屋限购令以《北京市人民政府办公厅关于贯彻落实国务院办公厅文件精神进一步加强本市房地产市场调控工作的通知》(以下简称《通知》)的形式出台，上海市房屋限购令则以《关于本市贯彻〈国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知〉的实施意见》(以下简称《实施意见》)的形式发布，而太原市房屋限购令却以《关于进一步做好房地产市场调控工作的意见》(以下简称《意见》)的形式公布。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第五十二条、第五十三条的规定，此类“通知”“意见”并不属于行政法律法规的范畴，而属于“其他规范性文件”，其不具有法律规范意义上的约束力，只能在人民法院的裁判文书中被“引用”。

(二)我国地方政府房屋限购令的特征

1.形式多样性。我国地方政府房屋限购令作为其他规范性文件，其表现形式呈现出多样化的特点，主要以“通知”“意见”这两种形式存在。以北京市、上海市以及太原市的房屋限购令为例，在名称上，前者称为《通知》，而后二者却分别称为《实施意见》《意见》。

2.效力双重性。我国地方政府房屋限购令在法律效力上具有双重性，即:内部性和外部性。它不仅对行政系统内部具有约束力，而且还对公民和房地产开发商等产生了外部法律效力。首先，地方政府房屋限购令属于内部行政行为，具有内部性。所谓内部行政行为，即行政主体基于行政隶属关系针对内部相对人而实施的行政行为。地方政府房屋限购令的制定机关是市级政府或政府办公厅，发文文号为政字号或府字号，发文对象是各县(市、区)人民政府、市政府各委、办、局、各市属机构、各开发区管委会，我们不难看出，此类房屋限购令实际上是市级人民政府或政府办公厅作为上级行政机关对下级有关行政机关实施的一种内部行政行为。其次，不同于典型的内部行政行为，地方政府房屋限购令兼具外部性。由于地方政府房屋限购令对住房信贷、住房交易、税收征管等方面作了具体规定，故其不仅对行政组织系统内部产生约束力，还在很大程度上限制了作为被管理者的行政相对人(实践中多为房地产开发商和公民)的权利。如:广大人民群众的合法购房的权利就因地方政府房屋限购令的有关规定而遭到限制。

3.规范性。对于我国地方政府房屋限购令而言，它的规范性体现在义务的设定和权利的限制方面。即:它不仅对行政机关课以义务，还对房地产开发商、公民的相关权利加以限制。以“《通知》”为例，一方面，其大部分条文给发文对象设定了多种义务，用以实现调控楼市之目的。如:其第(三)条规定地方政府应运用一系列财政政策(如:投资补助、财政贴息或注入资本金、税费优惠等)来确定合理的租金水平，以吸引更多的机构投资者参与公租房的建设和运营，从而扩大我国公租房的供应规模，缓解住房紧张之局面，使更多百姓有房可住。另一方面，“《通知》”还对房地产开发商、公民的有关权利进行了限制。例如:其第(五)条通过规定“提高土地增值税预征率”这一措施来限制一些房地产开发商推出定价过高、预计增值额过大的楼盘;其第(七)条通过规定不低于60%的首付款比例和不低于基准利率的1.1倍的贷款利率来对公民房屋信贷、购买住房的权利加以限制;其第(十)条更是明确提出限制公民购房的标准——将“户籍归属”作为衡量限购与否及限购程度的严格标准用以限制购房主体之资格，进而限制房屋买卖。

4.强制性。我国地方政府房屋限购令中所设定的义务是法律层面上的，具有强制性，即:义务人一旦违反义务就要承担相应的法律责任。譬如，《通知》第(七)条规定:“银行业监管部门要加强对商业银行执行差别化住房信贷政策情况的监督检查，对违规行为要严肃处理”;第(九)条规定:“对擅自改变保障性住房用地性质的，要坚决纠正和严肃查处”;第(十一)条规定:“对擅自改变保障性住房用地性质的，要坚决纠正和严肃查处”。此外，“不得”“必须”等富有强制性语气的词汇在该限购令中也屡见不鲜。

(三)我国地方政府房屋限购令的现实合理性

自2003年以来，我国各大城市的房价开始稳步上涨。随着炒房军团在一线城市对房地产的“热炒”，全国一线城市在2007年迎来了本世纪以来第一个房价高峰。虽然高涨的房价稍后有所回落，但自2008年，第二波高房价持续蔓延至二、三线城市。截至2010年，全国二、三线城市整体房价高出2008年平均房价至少3－4倍。在此情况下，全国绝大多数居民，尤其是一线城市的普通居民，根本无法承受如此高的房价，只能望楼兴叹，“蜗居”也因此成为了我国很多城市中的普遍现象。众所周知，房屋乃民生必需品，而持续上扬的房价却使“住有所居”这一基本而简单的民生需求变为了奢望。

在全国范围内，因住房所引发的社会矛盾在北京市显得尤为激烈。根据《北京市2010年统计年鉴》，2009年北京市5000户普通城镇居民家庭每人每年的可支配收入是26738元，而根据有关部门权威数据，截止至2009年12月底，北京市商品房均价高达17500元/平米，二手房均价也达到14100元/平米。由此可见，北京市普通百姓的年均可支配的收入只能买下房屋的1－2平米。这些数据也表明“京城房价高，买房压力大”已然成为一个不争的事实，而居高不下的房价不仅透支着当地市民的未来消费，也严重降低了他们的生活幸福指数。在这样的现实背景下，为了保障民生、维护公共利益，地方政府推出房屋限购令，通过行政权力对楼市的适当介入来遏制房价、使楼市回归理性，这本无可厚非，在目的上具有现实合理性。

二、我国地方政府房屋限购令完善的原则

(一)取其精华，保留正当政策

坚持“取其精华，保留正当政策”这一原则意味着对于各地房屋限购令中规定的一些正当的、既合理又合法的政策，我们应予以保留、继续坚持。

1.增加保障性住房的供应。保障性住房是政府向中低收入家庭提供的具有社会保障性质的住房，主要包括经适房、廉租房和公租房。经适房全称经济适用房，是政府为保障低收入家庭之居住需要，以行政划拨的方式提供土地，免收土地出让金及城市基础设施配套费等其他行政事业性收费和政府性基金的住房。由于一些环节的税费被免除，经适房的售价比同地段普通商品房要低很多。廉租房是政府以租金补贴为主、实物配租为辅的方式，向住房困难的城镇低保家庭提供的具有社会保障性质的住房。公租房，即公共租赁住房，是由政府或公共机构所有，以低于市场价或承租者能承受起的价格向本地中低收入家庭、新就业人员及外来务工人员出租的住房。由于价格低廉、租金便宜，保障性住房不仅惠及本地低收入家庭，而且其中的公租房还将惠及外来务工人员。故增加保障性住房的供应，可以有效分流一部分购房需求，缓解商品住房供求压力，进而稳定房价。

2.实行差别化土地增值税预征率。所谓差别化土地增值税预征率，即指在新开盘项目销售前，房地产开发企业应当将项目的土地成本、建设成本和销售价格等报送住房城乡建设部门备案，经税务部门核定，根据住房的性质及其预计增值率对房地产开发企业预征土地增值税。比如:对房地产开发企业按政策规定销售各类保障性住房所得的收入，暂时不预征土地增值税。对定价过高、预计增值额过大的房地产开发项目则要依照有关办法提高土地增值税预征率。实行差别化土地增值税预征率意味着房地产开发企业将开盘项目定价愈高，它们获利空间愈大，其需要缴纳的预征税款也就愈多。而过多的预征税款将给这些开发企业的流动资金带来明显压力，故为了获得充裕的流动资金，合理定价成为了房地产开发企业最好的选择。因此，实行差别化土地增值税预征率有利于促使楼市价格趋于合理，推动我国房地产市场平稳、有序，健康的发展。

3.实行差别化住房信贷政策。实行差别化住房信贷政策是指银行对居民的第一套自主性购房给予政策性贷款优惠，如若居民仍想继续向银行贷款买第二套住房，就必须提高首付比例，适用更高的贷款利率。这样的差别化住房信贷政策可以增加投资成本，让预购买第二套住房的购房者对投资成本有所顾虑，从而有效地控制房地产市场过度投资，使得因炒房而飙升的房价有所下降。

(二)去其糟粕，改进调控手段

由于地方政府房屋限购令之核心条文——以“户籍归属”作为限购标准存在法律问题，故应当将其废止。然而，否定一项制度莫不如改进一项制度，使其充分发挥其制度功效。因此，我们在否定地方政府房屋限购令中失当条文的同时，应该解放思想，改进调控楼市的手段，以期达到更好的政策效果。

1.深化房产税改革。一方面，“征收房产税”可以让政府获得替代性财政收入，从而改变“政府卖地”“土地财政”的现状。这样的做法使政府不再通过“卖地”获取财政收入，进而促使其更加积极地向社会供应土地。土地供应增多会从根本上改变房地产市场的供需关系，在价值规律的作用下，高房价自然会有所下降。另一方面，“征收房产税”可以有效地减少购房者对投资性住房的需求，从而进一步削弱房地产市场的购房需求，促使房价回归合理。目前，在我国，上海、重庆作为房产税征收首批试点城市已经开始对购房者征收房产税。其他城市应该认真总结沪、渝两地的试点经验，进一步研究推进房产税改革的方案，积极稳妥地深化房产税改革，以更好地促进我国房地产市场健康发展。

2.适当引流过剩投资性资本。国内目前高通货膨胀使大量民间投资性资本涌入房地产市场是造成我国房地产市场房价过高的又一原因，因此，适当引流过剩投资性资本会在一定程度上缓解房地产市场投资过度之问题。以我国当前的发展阶段而言，高端服务业的开放是吸收货币最好的方式。譬如:国家可以更大力度地开放诸如民航、铁路、电信、医疗等高端服务业，将过剩的投资性资本从房地产市场引至上述高端服务市场，从而减少房地产市场的投资性购房需求。购房需求一旦减少，房价回落也就指日可待。

［1］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京:北京大学出版社，2007.

［2］李 程.我国“其他行政规范性文件”法律规制研究［D］.成都:四川大学，2006.

［3］田飞龙.限购令的法理学分析［J］.科技智囊，2011(3).

［4］税 冰.合同自由的歧视性限制——房地产限购令的民法透视［J］.南京大学法律评论，2011(秋季卷).