流动儿童教育资产个人账户：模式构想与设立意义

王慧娟

（中山大学 社会学与社会工作系，广东广州 510275）

个人发展账户是有效的政策工具，教育资产个人账户更是对抗贫困、增进人力资本的重要手段。改革开放以来，我国在养老、医疗等诸多方面开展了建立个人发展账户的尝试，并取得一定成效。但是，笔者通过总结发现，迄今为止，我国根据资产社会政策设立的个人发展账户，都没有充分涵盖流动儿童这一庞大的群体，尤其对于流动儿童教育的个人发展账户更是处于空白状态。在当前人口流动趋势明显、流动儿童教育问题突出的情况下，建立一个面向流动儿童的教育资产个人账户，探索更加有效的方式来促进流动儿童教育政策的创新和发展，成为保障流动儿童个体自立和长远发展的最迫切的事情。为更加充分保障流动儿童的教育需求和受教育权利，本研究拟提出流动儿童教育个人资产账户的模式构想，以便为流动儿童教育问题的解决提供一种可能的途径。

一、个人发展账户

个人发展账户（IDAs）是美国华盛顿大学社会发展中心的迈克尔·谢尔登教授（Sherraden, M.）在研究资产建设理论时提出的一个概念，同时，它也是一个十分具有创新意义的政策工具。谢尔登教授认为，个人发展账户应该是可以选择的、可增值的和可有税收优惠的账户，立在个人名下，从一出生便开始启动，但是限于指定用途。①[美]迈克尔·谢尔登：《资产与穷人——一项新的美国福利政策》，商务印书馆2007年版，第265 页。不论福利政策的类型（住房、教育、自雇、退休等）如何，资产应当在这个账户中进行长期的限制性的积累而不管其来源于哪种劳动报酬或哪项福利政策，在使用时，只要符合限定的目的，政府就给予资金匹配。此外，企业单位、事业单位、社会团体、个人以及账户持有者本人都可以成为账户资产的来源，由此可以多方面形成创造性金融的潜力。个人发展账户被用于促进未来取向、长远计划、储蓄和投资、个人创新、个人选择和实现生活目标。

由于个人发展账户强调了个人发展，并将社会供应与个人责任以及个人控制相结合。②同上，第277 页。所以，该账户不仅能够在相当程度上避免社会浪费、促进社会节约，还能够避免政府和个人之间的对立，促进政府和个人在目标一致的理念下实现社会融合。因此，该政策工具成为社会政策领域和社会福利领域中的一个有益的制度创新。由于其所具备的自主性、灵活性等特征，个人发展账户不仅被广泛地应用在住房、养老、高等教育等领域，还在美国、英国、新加坡、韩国等世界多个国家(地区)进行试点。如美国在1998年开展了被称为“美国之梦”的个人发展账户示范工程，该工程在联邦政府和40 多个州推行。③同上，第2 页。新加坡设立了儿童资产账户，分门别类地对儿童教育实施资助政策，如它对0-6 岁的儿童的学前教育和医疗支出制定生育奖励政策，对所有0-16 岁的青少年的教育支出制定教育储蓄账户政策，对7-20 岁青少年的高等教育费用制定高等教育账户。④Loke，Vernon ＆ Sherraden，M，“Building assets from birth：a global comparison of Child Development Account policies”，International Journal of Social Welfare，Vol.18，2009，PP.119-129（11）.韩国则通过儿童发展账户（Korean child development account），面向0-17 岁的福利机构的儿童，以便打破贫困的代际循环以及促进人力资本发展，促进弱势儿童的金融知识教育，创造让儿童获得资产实现自立的机会。⑤Kim，Y.，Zou，L，Joo，Y.S.，＆ Sherraden，M，“Assetbased policy in South Korea”，CSD Policy Brief 11-22.St.Louis， MO： Washington University， Center for Social Development.2011，http://csd.wustl.edu/Publications/Documents/PB11-22.pdf.我国香港则从2008年开始实施为期三年的儿童发展基金项目，致力于为低收入家庭的儿童提供更多的个人发展机会，并通过制定和实践个人发展方案，鼓励儿童养成建立资产的习惯，并同时积累金融储蓄和非金融储蓄。⑥香港劳工及福利局：《儿童发展基金简介》，http://www.cdf.gov.hk/textonly/sc_chi/introcdf/introcdf.html.

此外，加拿大、澳大利亚、乌干达、秘鲁等国家，也都进行相关试点并取得一定成效。初步的研究和试验表明，使人们尤其是穷人拥有资产具有多种积极的社会和经济效应，特别是由于持有资产增进人们尤其是穷人的自信，培养个人、家庭和社区自力更生的精神和能力，加之资产账户由于有更大的控制力、更多的个人选择尤其是更方便的携带，更适应全球一体化背景下的经济和劳动市场，从而有望成为21世纪地区和全球社会政策的主要工具。⑦杨团：《资产社会政策与中国社会保障体系重构》，《江苏社会科学》2005年第2 期。

二、流动儿童教育资产个人账户的模式构想

从许多方面来讲，儿童是以资产为基础的福利政策的最好目标，因为资产积累是一个长期的过程，应当尽早开始。而且，教育兼具个人自立与发展和社会稳定与整合的双重属性，这使得世界各国普遍重视教育的作用。儿童教育，不仅成为儿童福利的最重要方面，还成为一项基本的国家策略和国家投资。

流动儿童教育问题，自20世纪90年代中期引起关注以来，虽得到一定程度的缓解，但仍存在较多问题，具体表现为：因家庭贫困，流动儿童的教育发展受限，他们受教育的机会被削减乃至被剥夺。据2003年发布的“中国流动儿童状况调查研究报告”显示，当时我国流动儿童失学率高达9.3%，并随着年龄的增大，流动儿童失学者的比例逐渐升高；从8 岁到14 岁，流动儿童未上学比例由0.8%增长到15.4%，在15-18 岁的流动未成年人中，仅有不到一半（47.1%）的人还在上学。

有鉴于此，如何通过设立一个有效的政策工具，保障此类儿童的受教育权利，为这类儿童提供受教育的保护屏障，成为值得深思的一个问题。我们拟借鉴个人发展账户这一政策工具，提出流动儿童教育资产个人账户这一概念。在笔者看来，流动儿童教育资产个人账户主要是通过给每一名流动儿童设立较长期的教育资产账户来保障其教育权利和相应教育福利的获得，并促进其能力提升及未来发展目标的实现。这一账户通常由政府机构或儿童家长在金融机构（如银行和其他金融理财机构）开设，儿童本人或其家长及其他资助者为账户共同存入资金以应对儿童长期发展的要求。账户内的资金不可以用于日常消费，而只能用于与个人长期发展相关的教育相关项目支出。而政府可以通过提供各种制度性的激励措施来鼓励儿童和家庭存储和积累资产，如政府可以提供出示的储蓄金或一定的配对供款等。①邓锁：《资产建设与儿童福利：兼论儿童发展账户在中国的可行性》，载《中国社会工作研究》，社会科学文献出版社2012年版。一般来讲，流动儿童教育资产个人账户具备如下几个方面的要素：

其一，主体要素。该账户开设的主体可以是政府机构，也可以是流动儿童家长。该账户内的资金投资主体包括中央政府、地方政府以及流动儿童家长。需要注意的是，我们需要在这三者之间合理分配流动儿童教育的资金，以免造成部分主体积极性受挫的局面。我们认为，在目前中央和地方财权分布不均衡的情况下，中央政府需要在此事中起到关键的作用，它应该是投资的主体，并担负主要责任。地方政府也是一个重要的主体，但是由于我国地区经济发展的不均衡，部分省份是流动儿童极为集中的地区。在这样的情况下，若让地方政府承担投资的最主要部分，势必会增加地方政府的负担，并进而影响其积极性的发挥。家庭也应该是其中一个投资主体。把家庭作为一个投资主体，旨在培养和强调家庭的教育意识和投资观念。其中，对于中央政府和地方政府的投资责任，需要强制。

其二，资产用途。流动儿童教育资产个人账户中的资金用途具有限定性，也就是说其资金必须用于特定用途，只能用于与流动儿童教育这个发展性目标相关的事宜，不可以用于日常消费。这一点在所有的个人资产账户中都有明确规定。

其三，教育资产个人账户设立的起始时间。一般来说，个人发展账户是从出生开始就建立的。鉴于本设计是一项专门针对流动儿童教育的个人发展账户，其建立时间不同于一般的账户，并不是从出生开始建立的，而是从流动儿童的父母迁移之时开始的。从流动儿童父母迁移之时开始建立流动儿童的发展账户，有如下几点合理性：其一，这有利于其父母在流入地为子女建立起相应的教育资产，为随迁子女在流入地接受教育做准备；其次，有利于稳定流动儿童家长的就业，建立其对流入地的归属感和社区融入意识；最后，有利于惠及不同类型的流动者的子女，具有更大的弹性和更广泛的适用性，更加契合他们的实际情况和实际需要。

其四，资产来源。流动儿童教育资产个人账户可以有多个资产来源，其中最基本的资产来源包括如下三个方面：中央政府、地方政府、流动儿童家庭，他们三者是资金的固定来源形式。此外，企业捐赠、事业单位捐赠、个人捐赠等社会捐赠及账户持有者本人都可以作为账户资产的来源形式，并由此形成多方面金融资产的合力。

其五，资金的控制。在笔者看来，对流动儿童教育资产个人账户中的资金进行控制将保证资金用于流动儿童的教育相关事项，而非挪为他用。而管理这些资金的应该是教育机构内的相关主管部门。这些机构可以和银行合作，在法律的框架下，对账户内的资金进行管理，保证其增值和使用经费的合理划拨以及随流动儿童的迁移进行顺畅流转等。

其六，资金的层次。笔者认为，可以把流动儿童教育资产分成两个部分，一个是基础部分，另一个是补充部分。在基础部分里，需要强化政府责任，突出流动儿童受教育的基本权利特性；而在补充部分里，则可以强调资产建设为本的思路。在基础部分，投资主体是政府，旨在确保流动儿童教育的基本教育福利；而在补充部分里，则可以强化家庭的教育责任和投资未来的意识，同时也有利于帮助那些求学愿望较为强烈需要更多教育资源的流动儿童获得更好的教育福利。这样的双重资产设计思路，一方面保证了所有流动儿童的基本受教育权利，另一方面，还提升了那些有意愿有能力求学的流动儿童及其家庭的教育能力。

由此来看，流动儿童教育资产个人账户是一项融合了国家、政府和家庭等多元政策主体的政策工具。它面向流动儿童这一边缘群体，通过配额形式来提供资助，旨在满足流动儿童教育这一发展性目标的实现，确保流动儿童教育权利的获得。

三、流动儿童教育资产个人账户的意义

流动儿童教育资产个人账户的建立具有重要的意义。大致来说，其意义可以分为如下几个方面：

首先，流动儿童教育资产个人账户顺应了人口流动的趋势。在经济全球化、人口流动渐趋明显的形势下，设立流动儿童教育资产个人账户有助于打破教育福利政策的分隔局面，有助于探索人口流动背景下新的社会服务模式，实现社会治理的创新。流动儿童教育发展账户是一种灵活的社会政策，它不受参与者的区域或职业等身份的限制，账户的使用和管理可以跨地区来进行。流动儿童教育发展账户还可以与其他社会保障账户或政策相对接。流动儿童教育发展账户的实施对于现有的儿童福利政策项目来说是一个很好的补充，也是一个突破传统政策的制度创新，无论从国家政策的发展方向还是财政的可持续性来看，都具有较好的可行性。其所具有的灵活、便携、有弹性的特征，适应了人口流动的趋势，便于为边缘的流动群体建立保障。所有这些都有助于改善流动儿童的教育处境，增强其教育福利的获得，从而为其个人实现自立和长远发展打下基础。

其次，流动儿童教育资产个人账户促进了多层面的发展。流动儿童教育资产个人账户是以资产为本的政策理念为基础的政策工具，是流动儿童社会福利政策领域中的一个有益的制度创新和模式探索。流动儿童教育资产个人账户的建立，其意义不仅在于保障流动儿童教育发展所需的经济基础，更重要的在于培养流动儿童及其家长投资未来和个人发展的意识，改变急功近利的思想观念，从多方面营造一个有利于流动儿童教育的制度环境和社会环境，促进流动儿童个人长远发展目标的实现。从实践上看，该账户具有经济保障、责任意识建立、社会融合、心理建设等多重功能，是一项融合了经济政策的社会政策，与新时期政府所倡导的和谐社会建设、科学发展观等不谋而合，是新时期社会建设的一项有效的政策工具，有助于创新社会管理、加强社会建设，从个体、家庭、社会和制度等多个层面促进发展。

再次，流动儿童教育资产个人账户的设立体现了资产为本的社会政策，为促进儿童福利政策的创新和完善提供了一个有意义的理论和实践取向。作为现有儿童福利政策的一个补充，流动儿童教育资产个人账户为流动儿童福利政策的制定和实施也提供了一个崭新的政策工具，可成为目前政府加强儿童福利救助政策的一个有效的制度延伸。流动儿童教育资产个人账户的推行有助于进一步发展和完善中国儿童社会福利服务体系，为流动儿童的现实生存和未来发展提供更好的制度保障。同时，过往的研究多局限在贫困方面，而本研究则把资产建设理论适用的范围扩展到对教育的研究当中，由此看来，本研究丰富了资产建设理论。