析劳务派遣之禁止——兼论《劳动合同法（修正案）》

肖进成

（北方民族大学 法学院，宁夏银川 750021）

一、问题的提出

劳务派遣，又称劳动派遣、劳动力派遣，通常是指“派遣单位按照用工单位（又称要派单位）或劳动力市场的需求招收劳动者并与之订立劳动合同，按照其与用工单位订立的劳务派遣协议将劳动者派遣到用工单位劳动，劳动过程由用工单位管理，工资和社会保险等项待遇由用工单位提供给派遣单位，再由派遣单位支付给劳动者，并为劳动者办理社会保险登记和缴费等事项；用工单位向派遣单位就提供的劳动者支付劳务费。”①王全兴：《劳动法（第三版）》，法律出版社2008年版，第189页。在劳务派遣用工模式下，由于劳动力的雇佣和使用相分离，涉及劳务派遣单位、用工单位、被派遣劳动者三方的利益，关系复杂，法律规制困难，“也正是由于派遣劳动所孕育的这些‘分离’和‘代偿’使劳动关系复杂化，劳动者的劳动权益更加容易受到侵犯, 并且更加难以得到维护”。②黎建飞：《“派遣劳动”应当缓行》，《法学家》2005年第5 期，第20 页。《劳动合同法》首次将劳务派遣纳入调整范围，持严格限制的立法意图，对劳务派遣中的派遣单位、被派遣劳动者和用工单位三方及对应的权利义务做出了规定，“在诸多方面比标准劳动关系更为严格”。③董保华：《劳动合同法的软着陆——人力资源管理的影响与应对》，中国法制出版社2007年版，第122 页。“立法的本意本来是要规范或者限制这种用工方式的发展，让劳务派遣作为传统劳动关系的一种补充，但没有想到的是《劳动合同法》正式实施以来，劳务派遣不仅没有得到规范和限制，反而是刺激了劳务派遣的‘繁荣发展’”。④张伟杰：《用工“乱象丛生”学者呼唤法律》，《工人日报》2010年11月8日，第7 版。除部分地方对特定行业有限制外⑤山西省煤炭工业厅《关于全省煤矿井下严禁使用劳务派遣人员的通知》（晋煤劳发【2010】1529 号）明确规定：全省煤矿井下严禁使用劳务派遣人员，2011年5月底前必须将煤矿井下使用的所有劳务派遣人员清退完毕。，企业，尤其是国有企业、外资企业，甚至国家机关、事业单位，大量使用劳务派遣工已经成为一种“潜规则”，通过隐名派遣、自设派遣、虚拟（合谋）派遣等方式⑥郑尚元：《不当劳务派遣及其管制》，《法学家》2008年第2期，第8-9 页。，不但在生产一线使用劳务工和存在“混岗”现象，而且在某些生产部门或岗位上主要或全部使用劳务工，“部分央企甚至有超过2/3 的员工都属于劳务派遣⑦国际组织“劳动力派遣业者国际联合会”（CIETT）的统计数据表明，2004年各国派遣工占劳动者的比例，美国为1.93%，日本为1.3%，英国为5%，法国为2.1%，德国为1%。，但工资却只有正式工的38%”。⑧张洋、白龙：《劳务派遣乱象，该管管了》，《人民日报》2011年11月29日，第11 版。实践中，劳务派遣已经异化为劳务派遣单位和用工单位合谋谋取暴利、降低成本的手段，其结果是，一方面，很多用人单位通过二元用工制度，以低廉的劳动力价格获取了高额利润⑨“以北京地区为例，北京市统计局公布的数据显示，2010年北京职工年平均工资为50415 元，而北京市总工会的一项问卷调查结果显示，北京57.8%的劳务派遣工月工资收入在1160-2000 元，24.3%的劳务派遣工月工资收入在2000-3000 元。”“全国政协委员、国有重点大型企业监事会主席倪小庭透露，1998年我国央企在册职工有3000 万人，现在央企职工总数已锐减到1000 万人。表面上看似国企员工减少了，但实际上背后是国企大量开始使用派遣工人。1000 万在册职工和3000 万在册职工相比，如果企业为一个员工一年少支出1 万元工资，一年则少支出2000 亿元，这部分‘少支出’的工资便成了企业的‘利润’。”见李子君、丁开艳：《是谁纵容了劳务派遣滥用？》，《北京商报》2011年10月26日，第5 版。；另一方面，劳动者的职业稳定性和安全感受到了严重挑战，自我发展的空间受到了严重限制。他们对企业的贡献完全被抹杀，工龄永远都是从零开始，周而复始。农民工、下岗工人等底层百姓处境越发艰难，贫富收入差距越来越大，最终为社会和谐发展埋下严重隐患。而且，“由于劳务派遣无法形成较稳定的劳动关系，一旦劳动者的黄金年龄过后，将面临失业的困境，这种情况一旦规模性发生，不仅会给劳动者本人，更会给社会保障系统带来巨大压力”⑩姜颖、杨欣：《论劳务派遣中劳动者权益保障——基于“劳动合同法调研问卷”的实证分析》，《国家行政学院学报》2011年第2 期，第54 页。，也会因为劳动者的社会认同感降低，进而引发社会排斥甚至社会分裂，影响社会的和谐稳定。“如果再不及时、明确地在法律上加以规范，劳务派遣很可能会发展成用工主渠道，瓦解我们的劳动法律制度。”⑪赵超：《全国人大常委会组成人员热议劳动合同法修正案草案》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/2012-06/30/content_1728169.htm.2012年12月28日，十一届全国人大常委会第三十次会议表决通过的《劳动合同法（修正案）》（以下简称《修正案》），从提高劳务派遣的准入门槛、细化“同工同酬”、“三性”岗位等方面对《劳动合同法》进行了修改，其目的“是要更进一步地体现劳动合同法立法本意，使劳务派遣回归其作为劳动用工补充形式的定位，把派遣用工数量控制在合理范围内。”①《切实保障被派遣劳动者合法权益——全总副主席、书记处书记张鸣起就积极学习宣传贯彻〈劳动合同法（修正案）〉答记者问》，《工人日报》2013年1月8日，第5 版。规制劳务派遣，应在正确分析《劳动合同法》实施后劳务派遣非正常繁荣根本原因的基础上对症下药。笔者在此略陈一管之见求教于同仁，以期对规制劳务派遣有所裨益。

二、《劳动合同法》实施后劳务派遣非正常繁荣的原因探析

（一）表面原因：立法存在的缺陷给劳务派遣机构和用工单位合谋规避法律、牟取暴利提供了空间

《劳动合同法》颁布实施以前，我国关于劳务派遣的立法基本上处于空白状态。《劳动合同法》首次将“失范”的劳务派遣纳入其中，专节规定劳务派遣，使得劳务派遣在我国有了基本的法律规范调整。但是，由于种种原因，仍存在一定的缺陷。如为了捍卫我国劳动合同制主体用工制度，防范劳务派遣滥用，维护劳动者合法权益，第六十六条明确规定：“劳务派遣一般在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施。”只是因为立法采用的是原则性规定，具体内容并不明确，缺乏统一的标准，以至于实践中“三性”变成了“N性”。“宽松的劳务派遣制度，像是在《劳动合同法》筑就的防线上开了道缺口”②李坤刚：《劳动合同法理想化规定之评析》，《江淮论坛》2010年第1 期，第87 页。，非但没有起到规范、限制的目的，反而被用工单位恶意利用，“沦为各类企业特别是大型企业降低用工成本、牟取利润的工具，侵犯了职工的合法权利，严重背离了立法的初衷。”③黄乐平：《遏制劳务派遣滥用 保障职工合法权益》，《工人日报》2013年1月8日，第5 版。通过劳务派遣，劳务派遣单位和用工单位实现了双赢，但“这个双赢无论在质上还是在量上都与劳动者合法权益背道而驰的”④黎建飞：《“派遣劳动”应当缓行》，《法学家》2005年第5 期，第22 页。，只能是也肯定是以损害劳动者的利益为代价。

（二）直接原因：政府通过大力发展劳务派遣促进就业的不当定位致劳动监察严重缺位

尽管《劳动合同法》存在的缺陷让劳务派遣单位和用工单位钻了空子，但如果把劳务派遣中出现的问题全部都归咎于立法的不完善也不客观。应该说，对诸如同工同酬、社会保险、劳务派遣单位和用工单位对劳动者的连带责任等直接关涉到劳动者权益的问题，《劳动合同法》是有明确规定的。而且，“从法律规范的形式上任意性之契约规范较少，而强制性法定规范较多，应当说对劳务派遣单位有一定的遏制作用”。⑤郑尚元：《不当劳务派遣及其管制》，《法学家》2008年第2期，第10 页。更为重要的是，《劳动合同法》第九十二条明确规定：“劳务派遣单位违反本法规定的，由劳动行政部门和其他有关主管部门责令改正；情节严重的，以每人一千元以上五千元以下的标准处以罚款，并由工商行政管理部门吊销营业执照；给被派遣劳动者造成损害的，劳务派遣单位与用工单位承担连带赔偿责任。”《劳动合同法实施条例》第三十五条也明确规定：“用工单位违反劳动合同法和本条例有关劳务派遣规定的，由劳动行政部门和其他有关主管部门责令改正；情节严重的，以每位被派遣劳动者1000 元以上5000 元以下的标准处以罚款；给被派遣劳动者造成损害的，劳务派遣单位和用工单位承担连带赔偿责任。”尽管上述责任过轻，与劳务派遣单位、用工单位的违法行为获得的利益极不对称，但劳动行政部门如果能严格执法，将法律责任落到实处，也会对非法劳务派遣有一定的震慑作用。相反，面对如此滥用的劳务派遣，虽然劳务派遣公司、用工单位侵犯劳动者权益的案件屡屡发生，却鲜有听说哪里有劳动执法部门严肃查办的。在市场经济条件下，有劳动就应当有劳动监察。前国际劳工局局长报告中曾经指出：“一个国家的劳动法无论多么先进，如果没有使之强制执行的劳动监察制度，都将成为一纸空文。”①转引自黎建飞：《强化劳动监察的意识与职能》，《中国劳动保障》2005年第12 期，第43 页。“正是由于劳动监察的缺位，不仅使得违法劳务派遣铤而走险，有恃无恐，而且客观上对非法劳务派遣起到了推波助澜的作用，也必然会造成劳务派遣的泛滥、异化”。②肖进成：《劳务派遣在我国的困境和出路——对〈劳动合同法修正案（草案）〉的反思》，《学术交流》2012年第11 期，第73 页。

通过仔细探究，劳务派遣劳动监察的缺位，固然与劳动监察队伍建设滞后、劳动保障监察缺少强制措施以及不作为等有一定的关系，但关键还是在于政府通过劳务派遣促进就业的不当定位。2002年9月30日，中共中央 国务院《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发[2002]12 号）明确指出：“鼓励下岗失业人员通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样形式实现就业。通过发展劳务派遣、就业基地等组织形式，为他们灵活就业提供服务和帮助。”从此，劳务派遣成了地方各级党委、政府促进下岗失业人员再就业、城镇新增劳动力就业、大中专毕业生就业以及农村劳动力转移就业的主要措施。通过各种形式促进就业本无错，但如果把劳务派遣作为促进就业的主要手段，就很难避免使劳务派遣成为主流的劳动用工形式，给劳动关系和社会安全带来严重后果。更为严重的是，“在一些以片面地、一味追求经济政绩观为政府行为出发点的地方, 往往只注重本地区经济发展目标的实现、财政税收的增长等经济指标, 常常以经济效率牺牲社会公平, 对用人单位侵犯劳动者权益的事件漠不关心”③秦国荣：《劳资均衡与劳权保障：劳动监察制度的内在功能及其实现》，《河南省政法管理干部学院学报》2010年第6期，第139 页。，“一些地方政府甚至主动以牺牲劳动者的合法权益为筹码，来换取所谓投资环境的改善，使得劳动监察受到本不该有的极大限制”。④李进东：《劳动监察何时才能走出困境》，《中国工人》2012年第5 期，第63 页。因此，“在某种程度上，我国劳务派遣今日的过度、无序的局面，并非完全是在劳动力市场、产业结构等因素的促使下自然形成的，而是在政府大力支持下人为造成的。”⑤林嘉：《我国劳务派遣的法律规制分析》，《中国人民大学学报》2011年第6 期，第74 页。

（三）根本性原因：我国目前还不存在劳务派遣正常发展的环境

劳务派遣要想正常发展，必须要以法制健全的完全竞争市场为条件。完全竞争市场必须具备一定的条件，包括：“其一，市场是完全竞争的，要素可以充分、自由高效配置。由于要素流动充分、快速，各行业利润率趋同；其二，劳动力作为典型的生产要素，经用工方使用创造了收益，收益按派遣方、用工方和劳动者三方的契约规定分配；其三，劳动力市场就业是充分的，劳动者根据自身的技能和意愿较易找到恰当的工作；其四，健全的劳动法制分配给不同用工形式中雇主承担的总成本趋同，收入与承担的风险是相当的；其五，劳动者的保障成本（包括生存、发展成本，如养老、医疗、失业、教育、培训等支出）随社会经济发展而提高，同时，成本产生的效用也是逐步提高的，劳动力的收益与保障成本相等是派遣方、用工方和劳动力三方利益均衡的充要条件。”⑥伍奕：《我国劳务派遣立法的反思与重构》，《法治论坛》2009年第1 期，第128 页。但是，《劳动合同法》实施后的几年间，弱劳强资的格局非但没有打破，反而在全球金融危机的影响下进一步加剧。劳动者，尤其是农民工在劳动力市场中处于弱势地位，加之工会保障权益形同虚设①尽管《劳动合同法》第六十四条明确规定：“被派遣劳动者有权在劳务派遣单位或用工单位依法参加或组织工会,维护自身的合法权益。”但由于工作性质、工作期限、工作场所等因素的影响，被派遣员工之间很难相互熟悉并形成凝聚力。而劳务派遣公司作为用人单位因人员分散和管理上“够不着”，即使成立工会也流于形式；用工单位因劳务派遣工没有与本单位建立劳动关系而难以或者不愿意吸收他们入会，致使劳务派遣工大多游离于工会组织之外，劳动者参加或组织工会的权利在劳务派遣实务中被大打折扣，甚至形同虚设，失去了集体话语权。更为重要的是，“由于工会本身乃是单位党政和业务部门的辅助机构, 工会主要领导及其成员本身都是由本单位任命或兼任的职工, 因而在实际操作过程中, 工会以及工会成员其实并不可能完全成为劳动者的代言人, 而是起到协助本单位领导和职能部门化解和调和矛盾的作用。由于我国的工会本身不是劳动者自发形成的自治组织, 因而工会无论是在法律上, 还是在现实生活中均不具有抗衡用工单位的力量和作用, 更不具有将劳动者组织起来以增强劳动者势力的功能。”见秦国荣：《劳资均衡与劳权保障：劳动监察制度的内在功能及其实现》，《河南省政法管理干部学院学报》2010年第6 期，第143 页。，劳动者缺乏基本的话语权，没有能力与劳务派遣单位和用工单位对抗。而劳务派遣单位和用工单位却财大气粗，尤其是“绝大部分劳务派遣公司是由地方劳动保障部门官员的家属和朋友经办的，地方劳动保障部门既当运动员，又当裁判员”②李松：《劳务派遣呈泛滥趋势 异化为企业降低成本手段》，中国新闻网，http：//www.chinanews.com/fz/2011/08 -15/3258291.shtml，2011-08-15-13：36，来源：《瞭望》新闻周刊。，致使劳动执法监督严重缺失，劳动者很难在劳务派遣各方博弈中获得相对公平的结果。

因此，在弱劳强资、劳动者不能在劳务派遣各方博弈中获得相对公平结果，尤其是劳动监察很难有效发挥作用的现阶段，只要允许劳务派遣用工形式的存在，就很难避免劳务派遣单位和用工单位合谋规避法律、转移风险、损害劳动者权益的问题发生。这不单单是立法关于劳务派遣的规定是否合理、完善的问题，而且是我国目前本身就不具备劳务派遣正常发展的条件。

三、对《修正案》的反思

《劳动合同法》实施后劳务派遣行业的非正常繁荣，客观上说明了《劳动合同法》通过立法规制劳务派遣的目的并没有达到。为了规制劳务派遣，《修正案》剑指劳务派遣，进行了大规模地修改，具体体现在以下几个方面。一是针对劳务派遣单位过多过滥，经营不规范问题，提高了经营劳务派遣业务单位的准入“门槛”，将注册资本金由50 万元提高到200 万元，要求其必须具有固定经营场所及设施，有符合法律规定的管理制度，并且必须取得行政许可。二是针对被派遣劳动者反映最强烈的同工同酬问题，进一步强调了被派遣劳动者与本单位同类岗位的劳动者的同工同酬权利，规定“用工单位应当按照同工同酬原则，对被派遣劳动者与本单位同类岗位的劳动者实行相同的劳动报酬分配办法”，从法律制度上保障被派遣劳动者同工同酬权利得以落实。三是针对一些行业、企业长期在主营业务、一线岗位大规模使用劳务派遣工问题，这次劳动合同法修改对劳务派遣用工进行了严格限制，由现行法律规定的“一般”在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施修改为“只能”在这“三性”岗位上实施，并对“三性”岗位作了明确界定。同时增加条款规定，用工单位应当严格控制劳务派遣用工数量，不得超过其用工总量的一定比例。四是为增强法律约束力，加重了对相应违法行为的处罚。

应该说，《修正案》较《劳动合同法》对劳务派遣的规定更加趋于完善，但仍存在一定的缺陷，如对“三性”的界定。本次修法，虽对“三性”中的“临时性”和“替代性”做了明确的界定，但对“辅助性”却没有界定，在实践中如何落实，则仍有不确定性。同时，由于“三性”并非要求“三性”同时具备，而是具备“一性”即可，因此，《修正案》实施后，“辅助性”会成为用工单位的避风港，而使得“三性”的刚性形同虚设；再如，虽对“同工同酬”做了进一步的规定，但没有细化同工同酬标准，既没有明确劳务派遣工劳动报酬包括工资、奖金、加班费以及福利待遇等各类薪酬项目，也没有对对派遣员工利益构成严重不利影响的跨地区派遣问题（同工不同保）作出规定；另如，虽然提高了经营劳务派遣业务单位的准入“门槛”，将注册资本金由50 万元提高到200 万元，却没有将“备用金”形成制度，对动辄管理着几千人的劳务派遣公司而言，仍难保障劳动者的职业安全，对劳动风险承担责任的能力仍然十分有限。

更为重要的是，规范、严格限制劳务派遣是牵一发而动全身，不但需要完善的立法，更需要强有力的劳动监察作保障。完善劳务派遣立法，只能是从进一步明确“三性”、同工同酬、禁止劳动行政机关举办劳务派遣等方面规范劳务派遣，却不能解决劳动监察存在的编制、人员素质、经费、执法权限等问题①肖进成：《劳动合同法的理论、实践与创新》，光明日报出版社2010年版，第195-198 页。，也不能解决工会权利虚无的问题，更不能改变我国劳动力市场弱劳动强资本的局面。而上述问题在我国将会在一定时期内长期存在。如果没有劳动监察的有效实施，在弱劳强资、劳动者没有话语权的情况下，只要允许派遣的存在，无论立法规定的多么完善，也很难保证能够得到真正执行。而如果得不到严格执行，那就可能是另外一种结果，即非但起不到规范效果，反而更加刺激劳务派遣的畸形发展，成为劳务派遣单位和用工单位合谋规避社会责任、逃避和转移用工风险、侵犯弱势劳动者权益的手段和工具。这不是立法是否完善的问题，而是我国从根本上就不存在劳务派遣正常发展的条件。目前劳务派遣的非正常繁荣就是很好的例证。

四、结论

通过以上分析，《劳动合同法》实施后劳务派遣行业的非正常繁荣，客观上说明了《劳动合同法》通过立法规制劳务派遣的目的并没有达到。《修正案》虽然在一定程度上完善了劳务派遣立法,但这种头疼医头、脚痛医脚的做法最多也只能起一时之效，却很难从根本上解决劳务派遣滥用的困境。更为严重的是，由于《修正案》本身存在的缺陷，加之劳动监察的缺位，很难保证不被劳务派遣公司和用工单位恶意利用，更加刺激劳务派遣的畸形发展。《劳动合同法》实施后劳务派遣的非正常繁荣即是惨痛的教训。为了彻底解决劳务派遣问题，笔者认为，在法制健全的完全竞争市场条件还远远没有形成的现阶段，目前应直接禁止劳务派遣这一用工形式。

当然，在当今世界范围内雇佣形态多样化、灵活化的趋势下，许多国家对劳务派遣的规制也均是从严到宽，逐步放开了劳务派遣的适用范围，在我国直接禁止劳务派遣这一用工形式，“与社会实践中劳动派遣的蓬勃发展格格不入”。②董保华：《劳务派遣的法学思考》，《中国劳动》2005年第6期，第10 页。但是，我们应当清醒地看到，我国目前仍处于劳动密集型用工为主的阶段，劳动力市场仍供大于求。而且，在我国“劳工三权在立法层面、制度层面和实施层面，都还非常薄弱。”③常凯：《工资增长机制与劳工三权》，财经网，http://www.caijing.com.cn/2010-08-05/110492058.html。同时，我国的社会保障制度也很不完善，劳动监察更是异常薄弱，“可能在面临规制危机的同时也遭遇合法化危机”④岳经纶、庄文嘉：《转型中的当代中国劳动监察体制：基于治理视角的一项整体性研究》，《公共行政评论》2009年第5期，第92 页。。这与美国、北欧甚至日本都是完全不同的社会经济发展状况，也足以证明我国从根本上不具备劳务派遣正常、健康发展的环境。也正是因为我国本身不具备劳务派遣正常、健康发展的环境，同样是劳务派遣，在发达国家劳务派遣能成为企业调剂余缺、新人积累经验的方便途径，而在我国，只要允许其发展，就很难避免异化、泛滥，成为劳务派遣单位和用工单位合谋规避社会责任、逃避和转移用工风险、侵犯弱势劳动者权益的手段和工具。同时，我们也应当看到，即便是在劳务派遣制度起源的美国以及其他成熟的市场经济国家，对这种用工方式也都有不同程度的管制⑤德国、荷兰明确规定了某些行业禁止开展劳务派遣，日本则对某些行业限制开展劳务派遣，法国和比利时的法律都禁止开展劳务派遣。其中，法国对劳务派遣规定最为严格。法国劳动法典中有两个条文直接规定了涉及非法提供劳动力的两种刑事犯罪，即转包工罪和非法出借劳动力罪，如此规定的目的是为了规范劳动力市场，减少企业使用具有三方性关系的派遣劳动力，督促企业建立正常的双方性的劳动关系。，而“在欧盟国家中, 意大利、希腊和西班牙立法禁止派遣机构从事营业性劳动派遣”。①黎建飞：《“派遣劳动”应当缓行》，《法学家》2005年第5 期，第20 页。就我国目前的立法水平、执法能力而言，规范单一的标准劳动关系就已经是力所不能及了，再人为地加上劳务派遣这一复杂的劳动关系，就更加力不从心了。而且，把同一用人单位的劳动者划分为不同身份给予差别对待, 本身就是对我国多年来劳动制度改革成果的否定, 也是劳动法制建设的倒退。因此，现阶段允许劳务派遣是在人为地制造矛盾，不仅给劳动者维权和劳动行政部门的监管增加了难度，也不利于加强社会治理，最终还会为社会和谐发展埋下严重隐患。

诚然，彻底否定劳务派遣这一用工形式，对一些真正需要通过劳务派遣解决劳动力短缺的用工单位和喜欢灵活就业的部分劳动者而言，可能会有一定的影响。但是，这部分用工单位和劳动者毕竟是少数，绝大多数劳务派遣工是逼迫接受的，绝大多数的用工单位使用劳务派遣工也是以逃避、规避法定责任、降低用工成本为目的的。②周开畅：《“劳动派遣”在“促进就业社会责任体系”中的定位——来自上海市长宁区虹桥机场的调研报告》，载周长征：《劳动派遣的发展与法律规制》，中国劳动社会保障出版社2007年版，第204 页。而且，从劳务派遣机构的职能看，我国最初设立的劳务派遣组织的职能是职业中介③劳务派遣缘起于20世纪50年代的美国，当时主要针对的是企业被裁员工中的有一技之长者的社会利用问题。中国的劳务派遣,始于20世纪70年代末期,最初主要以两种形式出现在外事活动中。一是为外国企业、外国社会团体和国际组织的驻华代表机构派遣劳务人员，二是为境外雇主派遣劳务人员，即对外劳务合作。两者皆属于政府行为，组织者不以营利为目的。，并不从事实际生产，除了自身经营所需人员外，无法提供更多的就业岗位，就其本身而言，不可能缓解就业压力，这一点与职业介绍机构开办目的相同。现在政府发展劳务派遣的主要目的仍然是为了促进就业，只是大多数的劳务派遣机构实际上是借用人单位之名，行职业介绍之实④在宁夏，纯粹的劳务派遣机构很少，大部分是以劳务承包或劳务中介为主，兼营劳务派遣业务。劳务派遣单位与被派遣劳动者的所谓劳动合同实质上是空的，有意模糊和混淆劳务派遣与劳务中介、人事代理的区别，从而刻意规避法律规定。，异化为劳动力买卖的一种形式⑤早在1919年国际劳工组织通过的《国际劳工宪章》九条原则中的第一条明确规定：“无论在法律上或事实上, 劳动力都不应被视为商品。”，“把本来履行职业中介职能的劳动居间行为转变成了从他人劳动关系中持续获得利润的劳务派遣行为”⑥杨思斌：《劳务派遣制度的滥用及其治理》，《梧州学院学报》2011年第5 期，第52 页。，既收取劳动者的职业介绍费和用工单位的管理费，又可以获得政策鼓励和税收减免。劳务派遣机构和用工单位双双赚得盆满钵满，只是害苦了广大劳动者，同时把劳动力市场搞乱了。促进就业、职业介绍本来是政府的职责。⑦1919年《失业公约》（第2 号）和“建议书”（第1 号）都明确规定为劳动者提供免费的、平等的职业介绍服务是公共部门的职责。1997年第85 届国际劳工大会通过的《私营就业机构公约》在承认私营就业机构的积极作用的同时，仍然强调私营就业机构不得直接或间接地、全部或部分地向劳动者收取任何报酬。由此可见，从1919年起，国际劳工公约就只支持国家垄断的公共职业介绍机构，法律禁止和取缔收费的私营职业介绍所。如确需开展劳务派遣工作，职业介绍机构在一定范围内也可以从事劳务派遣活动，完全没有必要舍弃职业介绍机构，浪费国家的财力物力资源重复设立劳务派遣组织。由此可见，在现阶段禁止劳务派遣是利大于弊的。

因此，在法制健全的完全竞争市场条件还远远没有形成的现阶段，禁止劳务派遣这一用工形式，既是我国国情所决定的，也是维护劳动力市场的正常运转、保护劳动者权利的现实要求。不是因噎废食，而是两害相比取其轻的明智选择。