协商民主理论视角下政府信任问题的构建

罗家旺

(华侨大学公共管理学院，福建泉州 362021)

一、协商民主概念的界定与特征

(一)协商民主概念

协商民主兴起于20世纪80年代西方国家。最早从学术上提出“协商民主”一词的是美国政治学家约瑟夫·毕塞特。他在《协商民主:共和政府的多数原则》中首次提出了“协商民主”一词。到了20世纪90年代之后，协商民主有了重要的发展。罗尔斯、哈贝马斯等一大批西方学者对协商民主做了较为深入地研究。总体而言，协商民主理解大致可分为以下几种:其一，协商民主是一种决策机制。“在协商民主模式中，民主决策是平等理性公民公共讨论的结果，正是通过追求实现理性的交流来寻求合理的替代，并做出合法的决策。”［1］(P21)其二，西蒙·钱伯斯把协商民主理解为一种巩固民主的规范性理论。他认为:“协商民主是一种规范性理论，它为我们巩固民主以批评不符合规范性标准的制度提供了方法。”［2］(P85)其三，将协商民主理解为一种特殊团体。“协商民主是一种事务受其成员公共协商支配的团体，这种团体将民主看成一种基本的政治思想，而不只是将其看成是能够根据公平价值来解释的协商理想。”［3］(P18)

协商民主是实现公民自治与科学决策的重要民主形式。协商民主可以被定义为“公民就公共问题进行充分地协商，彼此之间进行交流并交换信息，可以试图说服他人，也可以进行自身偏好转换，其结果是提高公民理性认知程度，并通过公民对立法过程和决策过程的充分参与，达至相互妥协、参与政治、理性立法和公民自治”［4］。可以说，协调民主是一种特殊的民主理论，具有非常丰富的理论特征。

(二)协商民主特征

第一，参与主体地位自由而平等。政治民主化是政治现代化的基本要求，但在传统代议制民主体制中，公民意愿容易失真。约瑟夫·毕塞特认为:“当然，实际情况是，无论多数怎样的审慎，依照宪法的实际政治决策仍然是由民选官员，而不是多数直接做出来的。这就开启了政府决策可能更多地反映政治领导人的个人观点而不是人民深思熟虑的判断的这种可能性。”［2］(P40)公民被排除在政策制定之外，只能被动地接受政策，公众与政府不仅地位不等，而且自由也易遭到侵犯。协商民主强调参与主体间(包括政府)地位平等，身份自由，这无疑是对传统民主的补充与超越。

第二，协商过程的法律性和程序性。协商民主强调参与主体间地位平等，然而，在多元社会中，参与主体难以做到绝对平等。知识、社会地位、财产等因素都可能对决策产生实质性影响。协商民主强调协商过程中的法律性和程序性，从制度层面克服人为因素的干扰，为公共政策赋予更多的合法性。另外，协商民主不仅仅是一种理论上的规范，更应该成为实践过程中的决策方法，赋予协商民主以可靠的法律规范和可操作性的制度设计是协商民主从理论迈向现实的重要保障。

第三，协商民主要求参与主体是具有理性、高素质的现代公民。协商主体以实现“公共利益”最大化为目标，公民在协商过程中，既能够自由表达意愿，也应该善于聆听他人意见，权衡利弊得失，提高政治参与能力。但是，在社会日益多元、政府行政事务日益复杂化和专业化的情况下，不同利益群体之间就某种公共政策达成比较一致的意见，无疑是对协商民主的实际运行具有巨大挑战。由此，协商民主呼唤高素质的现代公民，公民不仅需要具备妥协、理性等民主素质，而且还必须具有一定的专业知识来对公共政策的实际归旨提出合理化意见。

协商民主作为一种新型的民主理论，不是对选举民主的否定，而是建立在选举民主基础之上对选举民主的有效补充。协商民主注重决策者和公民之间的沟通，使公共政策的制定成为政府与公众双向互动的结果。公民与政府在互动的基础上分别赋予对方一定程度的信任，从协商民主的视角寻求政府信任建构之路无疑具有重要意义。

二、政府信任构建的路径选择

(一)政府信任研究思路的转变

“综观目前的研究现状，学界对于‘政府信任’界定基本上是一致的:政府信任就是公众与政府之间的信任关系。”［5］政府信任涉及政府与公众两大关系体，即政府与公众。而对于政府信任关系的改善，则普遍强调政府的责任。有学者认为:“政府信任反映了公众对政府治理能力与信用义务水平的期望以及政府对此行为的期望。”［6］笔者认为此种观点把政府看作信任关系的客体，公民则是信任关系的主体。这种信任关系的改善，完全取决于政府能否满足公众需求。政府信任的改善，使政府与公众都应该成为政府信任关系的主体。第一，从契约论看，政府是“契约”的产物。洛克认为，为了保护“生命权”、“自由权”以及“财产权”等自然权利，相互之间订立契约，让渡自身部分权利组成国家，“他授权社会，或者授权给社会的立法机关，根据社会公共福利的要求为他制定法律，他本人也应该予以协助”［7］(P200)。这样就组成了国家，公民在让渡自身权利的同时，也就赋予了公共权力一定程度的信任。第二，从政府信任的过程看。戴维·伊斯顿把政治系统的运行视为一个与环境不断交换的过程。公民的意愿形成压力机制输入到政治系统内部，政治系统按照一定程序，把公民的利益诉求转换为决策依据，从而反馈至环境，接受公民监督。在这种不断循环的过程中，政府与公众之间就能够建立比较持久的信任关系。

政府信任改善需要公民承当相应义务，为政府信任改善创建“制度化不信任”机制。罗素·哈丁认为:“由于典型的公民与政府或绝大多数的政府官员之间可能没有适当的联系使我们能信任政府这样一个简单的原因，我们不应该一般地信任政府。”［8］(P22)协商民主注重参与主体之间的地位平等、弱化行政强制色彩、强化公民权利与责任意识，使公民真正成为决策的主体。

(二)协商民主视角下政府信任构建的路径选择

1．提高公民政治参与的制度化渠道

塞缪尔·亨廷顿认为:“区分现代化国家和传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组合参与政治并受到政治的影响。”［9］(P28)民主的本质是实现公民对自我的真正控制，这就需要公民在政治、社会等领域实现全面参与。当代政治以实现民主制度为根本目标，政府信任的改善需要健全政治参与的制度化渠道，规范公民政治参与行为。协商民主作为一种参与式民主，促使参与主体在平等的基础上实现自治。这样，在协商过程中，公民既可以对公共政策发表见解，提出合理化建议，也可以避免决策的“精英主义”倾向，从而推进公民与政府之间互动，促进政府信任关系的改善。

2．加强教育，培养公民精神

协商民主否定共同“善”的存在，承认多元伦理现实。在利益多元社会，人们的观念形态也必定多元。因此，要协调好决策的公共性和利益的多元性之间的张力，构建多元社会中的利益协调机制无疑成为解决当今社会危机的重要方法。协商民主作为一种决策机制，目的是为公共决策的形成提供合法化平台。然而，在多元社会中，参与主体很难平衡个人利益与公共利益，公共决策着眼于公民长远利益，这与公民当前的、个别的实际利益有可能形成比较大的矛盾冲突。较高民主素质的公民不仅有利于决策的制定，而且也有利于监督决策的实施，赋予决策以更多合法性，有助于促进政府信任关系的改善。

3．制约行政权力膨胀，增强政府信任

“哈佛大学教授Nye等通过大量的实证以及数据分析研究后，得出这样的结论:政府信任下降是国际间普遍存在的，不仅指美国，日本、加拿大、英国、意大利、荷兰等经济文化发达的国家，也都同时面临这样的问题。”［10］然而，协商民主珍视参与主体间地位平等，强调参与主体遵守法律和程序的规定，这有利于打破政府对决策权的垄断，实现对决策的有效监督。行政权膨胀的根源是因为行政职能的增多，协商民主加强了公民与政府间沟通。政府部门不必事事躬亲，公民经过协商民主的实践熏陶，不仅对决策赋予更多的信任，同时也提高了自身的民主素质，公民有可能不在政府的干预下实现对社会事务的管理，从而制约行政权力的膨胀，促进政府信任关系的改善。

三、结语

协商民主来自于西方民主实践，因此，在借鉴协商民主理论改善我国政府信任关系的同时，必须结合我国国情，在尊重历史、文化的基础上，充分挖掘我国制度的协商资源。我国的政治实践过程中也拥有丰富的协商民主形式，例如，政治协商制度、民主恳谈会、立法听证会等。这些体现协商民主特征的民主实践有利于提高公民的政治参与能力，培养公共精神和实现对公共权力的监督，从而进一步完善决策机制，增强决策的民主性。公民在协商过程中，促进公民与政府之间沟通，增强政府与公众间互信，从而促进了政府信任关系的改善。

［1］Carolyn Hendricks．The Ambiguous Role of Civil Society in Deliberative Democracy，Refereed Paper Presented to the Jubilee Conference of the Australasian Political Studies Association［M］．Canberra:Australian National University，2002．

［2］陈家刚．协商民主与政治发展［M］．北京:社会科学文献出版社，2011．

［3］Joshua Cohen．Deliberation and Democratic Legitimacy，in Deliberative Democracy:Essays on Reason and Politics［M］．Edited by James Bobman and William Rehg，Cambridge，Massachusetts，and London，England:The Mit Press，1997．

［4］柄超．协商民主:内涵、背景及意义［J］．东岳论丛，2010，(2)．

［5］曹文宏．理性怀疑:政府信任改善的压力机制［J］．北京航空航天大学学报，2010，(5)．

［6］刘召．论政府信任［J］．云南社会科学，2011，(6)．

［7］［英］约翰·洛克．政府论［M］．杨思派，译．北京:社会科学出版社，2009．

［8］［美］马克·沃伦．民主与信任［M］．北京:华夏出版社，2004．

［9］［美］塞缪尔·亨廷顿．变化社会中的政治秩序［M］．王冠华，刘为，译．上海:上海人民出版社，2008．

［10］李永国．当代美国政府信任的变化及其影响因素分析［D］．石家庄:河北师范大学，2007，(2)．